بررسی فساد اداری در مؤسسات خیریه و راهکارهای مقابله با آن

محمدجوادمقبلی قرائی ، علی جعفری راد ، محمدحسن مقبلی قرائی

چکیده

فساد مسئله‌ای است كه در تمام ادوار گریبان گیر دستگاه‌ها و سازمان‌ها بوده و هسته انديشه بسياری از دانشمندان و متفكران علم مدیریت را تشكيل میداده است. فساد اداری نيز به‌عنوان يكی از عمومیترين اشكال فساد پديده‌ای است كه مرزهای زمان و مكان را در نورديده و با اين ويژگی نه به زمان خاصی تعلق دارد و نه مربوط به جامعه خاصی مي‌شود. مؤسسات خیریه نیز به واسطه فعالیت عام‌المنفعه و عدم تعریف سود اقتصادی از شرایط و امتیازات خاصی در زمینه‌های مختلف برخوردار هستند. وجود این امتیازات می‌تواند به‌عنوان فرصتی مناسب در راستای خدمت‌رسانی هرچه بهتر در امور خیریه بشمار آید اما در روی دیگر می‌تواند به‌عنوان عامل انحطاط و فساد گسترده اداری گردد. نواقص قانونی و مشخص نبودن مراجع صدور مجوز و ناظر بر عملکرد و فعالیت مؤسسات خیریه قانونی و غیرقانونی منجر به سوءاستفاده برخی از این موسسه‌ها و بدنامی برای خیریه‌های توانمند و معتبر شده است. فساد اداری طيف گسترده‌ای از رفتارها در یک مجموعه اداری و سازمانی را شامل میشود. ازاین‌رو در اين مقاله، ابعاد فساد اداری در مفهوم كلان خود بررسی و با توجه به فعالیت مؤسسات خیریه، زمینه‌های شکل‌گیری و رشد این ابعاد بررسی و در راهکارهای مقابله با آن ارائه خواهد شد. بدنة اصلی اين تحقيق حاصل بررسی گستردة منابع موجود بوده که در زمينه مهم‌ترين علل و مؤثرترين روش‌های كنترل فساد اداری ارائه شده است.همچنین در پايان نيز براساس مدل عرضه و تقاضای فساد، روش‌هایی به‌منظور كنترل اين پديده ارائه شده است.

واژگان کلیدی

فساد اداری، مؤسسات خیریه، علل ظهور و گسترش فساد اداری، ريشه‌های اصلی فساد اداری، مبارزه با فساد اداری

مقدمه

فساد مسئله‌ای است كه در تمام ادوار گریبان‌گیر دستگاه‌ها و سازمان‌ها بوده و هستة انديشه بسياري از دانشمندان و متفكران سياسي را تشكيل مي‌داده است. فساد اداري نيز به‌عنوان يكي از عمومي‌ ترين اشكال فساد پديده‌اي است كه مرزهاي زمان و مكان را درنوردیده و با اين ويژگي نه به زمان خاصي تعلق دارد و نه مربوط به جامعة خاصي می‌شود.

درواقع می‌توان گفت فساد اداري پديده‌اي همزاد حكومت است. يعني از زماني كه فعالیت‌های بشر شكل سازمان‌یافته و منسجمی به خود گرفت از همان زمان فساد اداري نيز همچون جزء لاينفكي از متن سازمان ظهور كرده است. بنابراين می‌توان فساد را فرزند ناخواسته سازمان تلقي كرد كه درنتيجه تعاملات گوناگون در درون سازمان و نيز به تناسب تعامل ميان سازمان و محيط آن به وجود آمده است.

مؤسسات خیریّه نیز به‌واسطه فعالیت عام‌المنفعه و عدم تعریف سود اقتصادی، از شرایط و امتیازات خاصی درزمینه‌های مختلف برخوردار هستند. وجود این امتیازات می‌تواند به‌عنوان فرصتی مناسب در راستای خدمت‌رسانی هرچه بهتر در امور خیریّه به‌شمار آید اما در روی دیگر می‌تواند به‌عنوان عاملی برای انحطاط و فساد گسترده اداری گردد.

نواقص قانونی و مشخص نبودن مراجع صدور مجوز و ناظر بر عملکرد و فعالیت مؤسسات خیریّه قانونی و غیرقانونی منجر به سوءاستفاده برخی از این مؤسسه‌ها و بدنامی برای خیریّه‌های توانمند و معتبر شده است. فساد اداري بخش از مجموعه مسائلی است كه سازمان‌ها در دورة عمر خود به ناگزير آن را تجربه می‌کنند.

اين مجموعه مسائل به معضلاتی اشاره دارد كه به‌طور عمده ريشه‌هاي آن در خارج از سازمان قرار داشته ولي آثارِ آن، سازمان‌ها را متأثر مي‌سازد.

اين معضلات به‌عنوان چالش‌هایی كه همواره پيش‌‌روي مديران هستند تلقي می‌شوند كه به دليل عدم كنترل سازمان بر علل پيدايي آن‌ها، طبيعتاً كنترل آن‌ها

نيز بسيار دشوار است؛ به‌عنوان‌مثال فساد اداري تا حد زيادي از نظام‌های اقتصادي، اجتماعي، فرهنگي و سياسي تأثیر مي‌پذيرد؛ براي مثال بالا بودن

نرخ بيكاري، ميزان سلطة روابط غیررسمی و سنتي بر ارتباطات ميان افراد، ميزان بلوغ نظام سياسي و... بر حجم فساد اداري يك جامعه تأثیر

مستقيم مي‌گذارد؛ از طرفي فساد اداري به‌طور مستقيم بر كارايي نظام اداري، مشروعيت نظام سياسي و مطلوبيت نظام فرهنگي و اجتماعی اثرات

نابهنجاري خواهد گذارد كه اين تعامل باعث ايجاد دوري باطل و مارپیچی نزولي می‌شود كه درنهایت جامعه را به افول خواهد كشاند؛ ازاین‌رو بايد با پديده‌هايي از جنس فساد اداري كه ريشه درزمینه ‌هاي گوناگوني دارند، با نگرشي سيستمي روبه‌رو شد و به تدوين راه‌حل‌های جامع انديشيد.

در اين تحقيق نيز سعي شده است با چنين نگرشي به موضوع نگريسته شود و اين رويكرد در تمامي مراحل تحقيق رعايت شده است.

نهاد خیریّه

نهاد را می‌توان مجموعه‌ای از الگوهاي رفتاري، اعمال، سازمان‌های رسمي دولتي، غيردولتي و خصوصي تلقي نمود كه داراي هدف، كاركرد، ضرورت، عموميت و دوام بوده، خود را کم‌وبیش به جامعه تحميل نموده و فرد پس از تولد ،آن‌ها را ساخته‌وپرداخته در مقابل خود می‌بیند.

نهادهای خیریّه معمولاً در اغلب كشورهاي جهان و ايران به دودسته‌ی دولتي و غيردولتي تقسيم می‌گردند. در اين ميان سازمان خیریّه دولتی و غيردولتي يك مجموعه از افراد هم هدف و داوطلب با گرایش‌های غيرسياسي، نوعاً غيرانتفاعي و غيراقتصادي هستند كه براي تحقّق يك هدف مشترك خيرخواهانه گرد هم جمع شده و طبق ضوابط و قوانين خاصي به انجام فعالیت‌های خيرخواهانه يعني برطرف نمودن يك معضل (اعتياد، تخريب محیط‌زیست، آسیب‌های اجتماعي، حقوق بشر، بهداشت، ارائه‌ی خدمات اجتماعي و (…می‌پردازند. (رضايي قلعه‌تكي، 1383، 45) و اين امر را از طريق بسيج نيروهاي مردمي باهدف توسعه جامعه انساني انجام می‌دهند (streeten,1997:10).

اهداف راه‌اندازی نهاد خیریّه

مؤسسه‌های خیریّه براي دستيابي به اهداف گوناگوني فعاليت می‌کنند و معمولاً در جهت پيشبرد اهداف اجتماعي كه همانا بالا بردن سطح رفاه اقشار محروم و آسیب‌ پذیر است، درحرکت هستند. تعداد اين قبيل سازمان‌ها بسيار زياد است و اهداف آن‌ها با توجه به حوزه فعاليت طيف وسيعي از موقعیت‌ها را در برمی‌گیرد.

فعالیت‌های مؤسسه، خیریّه، انسان دوستانه و به‌صورت غيرانتفاعي، غيرسياسي است و در چارچوب قوانين و مقررات جمهوري اسلامي ايران، آیین‌نامه‌های اجرايي مربوط به فعاليت این‌گونه مؤسسات و نيز اساسنامه صورت می‌گیرد.

باوجوداین بايد اشاره كرد كه انگيزه ايجاد مؤسسه خیریّه با اتكا به جلب مشاركت و بهره‌گیری از دیگر نهادها و سازمان‌های فعال و ساير فعالان امور خیریّه براي انجام مسئولیت خطير كمك به همنوعان است.

بدین منظور برخی از اهداف اساسي تشكيل مؤسسات خیریّه را می‌توان در موارد زير خلاصه كرد:

سازمان‌های خیریّه توزیع‌کننده

این دسته از سازمان‌های خیریّه کار جمع‌آوری پول یا کمک‌های غیر نقدی و توزیع آن بین آدم‌های نیازمند را انجام می‌دهند.

فعالیت‌های این دسته از سازمان‌ها شامل این موارد می‌باشد:

oتبلیغ فعالیت‌های سازمان خیریّه

oجمع‌آوری پول یا کالای اهدایی

oشناسایی افراد نیازمند

oتوزیع پول یا کالا بین افراد شناسایی‌شده

مؤسسات خیریّه بهداشتی و درمانی

این نوع از مؤسسات می‌توانند در اندازه‌های بسیار کوچک مثلاً یک درمانگاه تا اندازه‌های بزرگ مثل یک بیمارستان بزرگ فعالیت کنند‌.

مؤسسات خیریّه عمرانی

این نوع مؤسسات، ساخت ساختمان مدارس یا سرپناه ارزان‌قیمت برای خانواده‌های محروم و امثال این نوع فعالیت‌ها را انجام می‌دهند.

مؤسسات نگهداری یا سرپرستی

این دسته از مؤسسات، کار نگهداری از سالمندان یا افراد یتیم یا معلولین جسمی و ذهنی را انجام می‌دهند.

سازمان‌های خیریّه آموزشی

این دسته از مؤسسات، کار آموزش اشخاص را بر عهده‌دارند. خود این نوع از مؤسسات را می‌شود به دسته‌های زیر تقسیم کرد:

oمؤسسات آموزش معلولین و عقب‌ مانده‌های ذهنی

oمؤسسات آموزشی افراد محروم

oمؤسسات آموزش فنی و حرفه‌ای ویژه افراد محروم

oمؤسسات سوادآموزی

oمؤسسات مشاوره

مؤسسات خیریّه پژوهشی

این نوع از مؤسسات خیریّه، کار پژوهش در حوزه‌هایی را انجام دهند که نتایجش به کار رفع مشکلات و نیازهای اساسی انسان‌ها می‌آید.

برای مثال مؤسسه تحقیقات سرطان که نتایج کارش داروهای ارزان‌قیمت برای معالجه سرطان است یک نمونه از این نوع مؤسسات است.

مؤسسات خیریّه مشاوره

این نوع از مؤسسات، کار مشاوره به افراد محرومی را انجام می‌دهند که نمی‌دانند به مشاوره نیاز دارند یا نمی‌توانند هزینه مشاوره را پرداخت کنند.

بعضی از انواع این مؤسسات عبارتند از:

oمؤسسات مشاوره حقوقی

oمؤسسات مشاوره تحصیلی

oمؤسسات مشاوره شغلی

oمؤسسات مشاوره درمانی

oمؤسسات مشاوره تربیتی و روانی

مؤسسات توان‌یابی و بازپروری

این دسته از مؤسسات کار آماده کردن یا برگرداندن افراد به زندگی طبیعی را انجام می‌دهند.

انواع این مؤسسات عبارت‌اند از:

oمؤسسات توانیابی معلولین جسمی و ذهنی

oمؤسسات بازپروری کودکان و نوجوانان بی‌سرپرست یا بد سرپرست

oمؤسسات بازپروری معتادین

سایر انواع سازمان خیریّه

چون نیازها و مشکلات انسان‌ها متنوع و متعدد هستند، بنابراین، انواع مؤسسات خیریّه نیز زیاد است.

ساختار فساد

فساد تا جايي كه به سازمان و فرآيندهاي سازماني مربوط می‌شود، به اجزاي سه‌گانه سياسي، قانوني و اداري قابل‌تقسیم است.

1 ـ فساد سياسي: بنا به تعريفي كلي، فساد سياسي عبارت است از سوءاستفاده از قدرت سياسي در جهت اهداف شخصي و نامشروع (آقا بخشي، 1496، ص 199.) اصولاً فساد سياسي و قدرت، همزاد يكديگرند، يعني تا زماني كه قدرت وجود نداشته باشد از فساد سياسي هم اثري نخواهد بود.

همان‌گونه كه روسو اعلام مي‌دارد: فساد سياسي نتيجة حتمي كشمكش و تلاش بر سر كسب قدرت است. (زاهدي، دورة اول، شمارة دوم، ص 237)

2 ـ فساد قانوني: منظور از فساد قانوني، وضع قوانين تبعيض‌آميز به نفع سياستمداران قدرتمند و طبقات مورد لطف حكومت است. اين نوع رفتار كه در اصطلاح به آن فساد قانوني اطلاق می‌شود اين باور عمومي را كه فساد فقط شامل اعمالي می‌شود كه مغاير با قانون باشد را رد می‌کند.

براي مثال قوانيني كه بدون هیچ‌گونه توجيه اقتصادي و يا اجتماعي انحصار خريد، فروش يا توليد يك محصول را به يك فرد يا گروه از افراد اختصاص می‌دهند، نمونه‌هايي از اين نوع فساد است. (حبيبي، 1375، ص 14)

3 ـ فساد اداري: صاحب‌ نظران به‌مقتضای زاويه‌اي كه براي نگريستن به اين پديده انتخاب كرده‌اند تعريف مختلف و بعضاً مشابهي از فساد اداري ارائه نموده‌اند؛ به‌عنوان نمونه جيمز اسكات معتقد است فساد اداري به رفتاري اطلاق می‌شود كه ضمن آن فرد به دليل تحقق منافع خصوصي خود و دستيابي به رفاه بيشتر و يا موقعيت بهتر خارج از چارچوب رسمي وظايف يك نقش دولتي عمل می‌کند. (P.4,1972,C.ssott) تعريفي كه نسبت به سایر تعاریف ترجيح داده می‌شود تعريفي است که از سوي ساموئل هانتينگتن ارائه‌شده است كه در اينجا با اندكي اصلاح و بهبود آورده می‌شود.

وي معتقد است: فساد اداري به مجموعه‌ي رفتارهاي آن دسته از كاركنان بخش عمومي اطلاق می‌شود كه در جهت منافع غیرسازمانی، ضوابط و عرف پذیرفته‌شده را نادیده مي‌گيرند (هانتينگتون، 1370، صص 91ـ90) (كليتگارد، 1375، ص35). به‌عبارت‌دیگر فساد ابزاري نامشروع براي برآوردن تقاضاهاي نامشروع از نظام اداري است. چنانچه بخواهيم فساد را در قالب يك معادله ارائه دهيم اين معادله بدین‌صورت خواهد بود: فساد= انحصار+ قدرت پنهان‌کار ـ پاسخگويي و شفافيت.

انواع فساد اداري

فساد اداري به وضعيتي در نظام اداري گفته می‌شود كه در اثر تخلفات مكرر و مستمر كاركنان به وجود می‌آید و جنبه‌اي فراگير دارد كه درنهایت آن را از كارايي و اثربخشي مورد انتظار بازمی‌دارد. اين تخلفات كه مجموعاً به فساد اداري منجر می‌شود انواع گوناگوني دارند كه رايج‌ترين آن‌ها عبارت‌اند از:

1 ـ فساد مالي كه خود به چندين نوع تقسيم می‌شود:

ـ ارتشاء؛

ـ اختلاس؛

ـ فساد در خريدهاي دولتي از بخش خصوصي؛

ـ فساد در قراردادهاي مقاطعه‌کاری دولت با پيمانكاران؛ ـ فساد مالياتي؛

2 ـ استفاده شخصي از اموال دولتي؛

3 ـ كم‌كاري، گزارش مأموريت كاذب، صرف وقت در اداره براي انجام كارهايي به‌غیراز وظيفه اصلي،

4 ـ سرقت اموال عمومي از سوي كاركنان؛

5 ـ اسراف و تبذير؛

6 ـ ترجيح روابط بر ضوابط؛

7 ـ فساد در شناسايي و مبارزه با قانون‌شکنی؛ (تساهل و تسامح نسبت به فساد)

8 ـ فساد در ارائه كالا و خدمات دولتي؛

9 ـ فساد در صدور مجوز براي فعالیت‌های اقتصادي و اجتماعي؛

10 ـ فساد استخدامي: (عدم رعايت ضوابط و معيارهاي شايستگي در گزينش، انتخاب و ارتقاي افراد در سازمان.)

علل ظهور و گسترش فساد اداري

ظهور فساد اداري مستلزم وجود شرايط خاصي است و علاوه ريشه‌ها و عوامل تسهیل‌کننده‌ای دارد كه به‌طور خلاصه در زير بررسي می‌شوند.

1 ـ شرايط اساسي براي ظهور فساد اداري:

الف) تمايل: تمايل به ارتكاب تخلف در ذهن عامل آن قرار دارد. تمايل می‌تواند ناشي از عوامل متعددي باشد كه در ادامة بحث به آن‌ها خواهيم پرداخت؛ اينكه اين عوامل از درون فرد نشئت بگيرد يا از محيط، چندان تفاوتي درنتیجه به وجود نمي‌آورد.

ب) فرصت: براي مبادرت به فساد اداري بايد علاوه بر تمایل، فرصت مناسب نيز وجود داشته باشد. چنين فرصتي ممكن است در پي طراحي و تدابير بلندمدت پيش بيايد و يا ناشي از تصادف باشد. چنانچه تمايل و فرصت اقدام به فساد وجود داشته باشد، فساد متولد خواهد شد و در صورت مهيا بودن ساير شرايط رشد خواهد كرد. (120,1993, jones))

2 ـ ريشه‌هاي اصلي فساد اداري:

الف) ريشه‌هاي فرهنگي و اجتماعي: شايد مهم‌ترین عوامل فساد، مسائل فرهنگي و عقيدتي باشد. فرهنگ عمومي جامعه، ارزش‌ها و هنجارهاي حاكم بر افراد و اجتماع و عقايد و باورهاي مردم نقشِ محوري در اين زمينه دارد. مادي‌گرايي، فردي گرايي، مصرف‌زدگي، كاهش قبح تخلفات در سازمان و جامعه و مهم‌تر از همه ضعف ايمان و وجدان‌كاري از مهم‌ترین ريشه‌هاي فرهنگي و اجتماعي فساد اداري هستند.

ب) ريشه‌هاي اقتصادي: عدم ثبات اقتصادي، تورم لجام‌گسیخته، ركود، كاهش درآمدها و قدرت خريد مردم، عدم عدالت اقتصادي و اجتماعي، توزيع نامناسب امكانات و تسهيلات در جامعه و امثال اين موارد از عمده‌ترين ريشه‌هاي اقتصادي فساد اداري به شمار مي‌آيند.

3 ـ عوامل تسهیل‌کننده:

الف) عوامل سياسي: عدم استقلال كامل قوه قضائيه، نفوذ قوه مجريه بر آن و بر دستگاه‌های نظارت و بازرسي، فشار گروه‌های ذی‌نفوذ در داخل و خارج سازمان، فساد مديران عالي‌رتبه، جوسازي و غوغا سالاری، توصيه براي در امان ماندن مديران متخلف از مجازات و تساهل و تسامح نسبت به موارد مشاهده‌شده از عوامل سياسي تسهیل‌کننده جريان فساد تلقي می‌شوند.

ب) عوامل اداری: تشكيلات و ساختار اداري غیر کارآمد، حجيم و نامتناسب با اهداف و وظايف، پيچيدگي قوانين و مقررات و تعداد بخشنامه‌ها و دستورالعمل‌هاي اداري، مديران غير مؤثر، فقدان نظام شایسته‌سالاری، وجود تبعيضات در استخدام، انتصاب و ارتقاي افراد، نارسايي در نظام حقوق و دستمزد، نظام پاداش و تنبيه و به‌ویژه نظام نظارت و ارزشيابي، ترجيح اهداف گروهي به اهداف سازماني و ناآگاهي ارباب‌رجوع به فرايندهاي اداري و حقوق خود از عوامل اداري تسهیل‌کننده فساد اداري هستند.

(نجاري، 1378) با توضيحي كه دربارة ريشه‌ها، شرايط و عوامل تسهیل‌کننده فساد اداري ارائه شد اينك می‌توان از عمده‌ترين علل متداول در پيدايش و گسترش فساد اداري نام برد.

1 ـ اختلاف فاحش ميان ميزان درآمد كاركنان و حجم هزينه‌هاي آنان: شايد يكي از شايع‌ترين علل ارتكاب تخلفات اداري عدم تكافوي درآمد كاركنان با هزينه‌هاي آنان باشد. (رفيع‌پور، 1377، صص 268 ـ 267)

2 ـ روابط خويشاوندي: در جوامع گرم كه در آن‌ها ارزش‌های سنتي بر روابط بين افراد حاكم است ( ازجمله ايران و بسياري از كشورهاي در مسير توسعه) روابط خويشاوندي يكي از علل فساد اداري را تشكيل می‌دهد.

در جامعة ايران اگر فردي در يك منصب اداري قرار بگيرد؛ خويشاوندان از او توقع دارند كه در تصمیمات اداري، خويشاوندي را بر ضوابط موجود ترجيح دهد و چنانچه فرد، خلاف اين عمل كند، جامعة ايراني ارزيابي مثبتي از او نخواهد داشت (اديب 1374،ص 134)

در چنين مواقعي نمي‌توان از كاركنان بخش عمومي انتظار داشت كه به سهولت بر اساس ضوابط رفتار نمايند و به‌علاوه استقرار يك نظام بوروكراتيك سالم در اين جوامع غيرممكن به نظر مي‌رسد. (1995, Tanzi)

مفاهيم ”سرمايه اجتماعي“ كه توسط كلمن‌(1990) و نيز ”سرماية سياسي“ كه توسط لويي(1996) ارائه‌شده بيانگر نقش روابط خويشاوندي در فساد اداري است.

سرماية اجتماعي نوعي دارايي است كه از مجموعة ديوني كه افراد در مقابل یکدیگر دارند تشكيل می‌گردد. اين دارايي حصول نتايجي را ميسر مي‌سازد كه در صورت فقدان چنين سرمايه‌اي غیرممکن مي‌بود (تانزي، ترجمة آقايي، شمارة 150 ـ 149).

سرمايه سياسي نيز به مجموعة ديوني اطلاق می‌شود كه افرادي كه در يك شبكه ارتباطي سياسي قرار دارند، نسبت به یکدیگر دارا هستند.

بخشي از سرمايه‌هاي دوگانة فوق ريشه درزمینه ‌هاي خانوادگي افراد دارد و صاحبان اين سرمايه‌ها آن را از خانواده به ارث مي‌برند و بخشي از آن نيز ناشي از دادوستدهای اجتماعي و سياسي افراد است. ( 30,1996,Lui)

3 ـ وسعت دامنة دخالت‌های دولت در تصدي امور خیریّه

شواهد حاكي از اين واقعیت است كه هرچه ميزان تصدی‌گری دولت بيشتر باشد زمينه براي ظهور و شیوع فساد نيز مهياتر خواهد شد. چنانكه گفته می‌شود عرصه‌هاي بروز فساد پابه‌پاي پيچيدگي دستگاه دولت كه وظايف جديد نظارت و مديريت را نيز به عهده گرفته است وسعت مي‌يابد (ماكاروني، 1375، ص31).

به‌عنوان يك نمونه می‌توان به اختيارات دولت درزمینه صدور مجوز براي واردات يا تولید کالاها و خدمات پرسود اشاره نمود. تحت چنين شرايطي، كاركناني كه اختيار صدور مجوز به آن‌ها واگذارشده فرصت گزينش افراد خاصي كه قول جبران خدمات آن‌ها را داده‌اند را به دست مي‌آورند. بدين ترتيب فساد اداري اتفاق مي‌افتد.(1998, Mauro)

4 ـ افراط در وضع قوانين و محدود نمودن بخش غیردولتی خیریّه:

هنگامی‌که قوانين و مقررات بیش‌ازحد نياز وجود داشته باشد، شهروندان دچار وسوسه دور زدن آن‌ها خواهند شد و از سوي ديگر، كاركنان فاسد نيز طوري رفتار خواهند نمود كه ارباب‌رجوع بپذيرد كه قوانين و مقررات موانعي هستند كه روند انجام امور او را كند می‌کند و در اينجاست كه درنتیجه توافقات ضمني و سپس آشكار ميان كارمندان و ارباب‌رجوع، فساد اداري رخ می‌دهد.

كيفيت و كميت قوانين و مقررات تا حدي در توليد و تكثير فساد اداري مؤثر است كه يكي از صاحب‌نظران چنين مي‌گويد: من گمان نمي‌كنم كه بدون قوانين و مقررات دولتي، فساد بتواند به وجود بيايد. (1-6, Cheung)

5 ـ عدم حساسيت جامعه نسبت به معيارهاي اخلاقي: درجة حساسيت جامعه به معيارها اخلاقي، يكي از عوامل تعيين كنندة حجم فساد اداري در جامعه است. چنانچه سطح اخلاق عمومي بالا باشد، نخست آنكه هزينه‌هاي رواني و اخلاقي تخلفات اداري بيشتر خواهد بود؛ دوم خطر كشف و تنبيه و هزينه‌هاي ناشي از آن نيز افزايش خواهد يافت.

6 ـ افزايش شهرنشيني: افزايش شهرنشيني به دليل گسترش تقاضا براي بهره بردن از فرصت‌ها كه در پي تسريع در جريان امور خود هستند و همچنين دامن زدن به بوروكراسي و بالا بردن حجم فعالیت‌های عمومي، فرصت‌های ارتكاب فساد اداري را افزايش می‌دهد. (دفتر بررسی‌های اقتصادي، شمارة 25، ص 120)

7 ـ دامنة فعالیت‌های نظارتي و تنبيهي دولت: اگرچه نظارت اثربخش يكي از عوامل مهم در پيشگيري از وقوع کج‌روی‌ها تلقي می‌شود ولي نظارت در درون خود آبستن نوعي تعارض نيز هست؛ چراکه يكي از دلايل تمايل به فساد، شدت نظارتي است كه از سوي دستگاه‌های نظارتي بر فعالیت‌های بخش عمومي اعمال می‌شود ازجمله نظارت بر صدور مجوزها، وضع جرائم در قبال تخلفات، نظارت بر خريدهاي دولتي، سرمایه‌گذاری‌ها، اعتبارات و... (جيبي، 1375، صص 48 ـ 47)

8 ـ امنيت ناشي از فضاي آلوده به فساد: اينكه گفته می‌شود «فساد، فساد مي‌آورد» يكي از درست‌ترین عبارات موجود در ادبيات فساد است. چراکه ميزان وجود فساد و مقدار فضايي كه به فساد آلوده‌شده است يكي از مناسب‌ترين زمينه‌هاي گسترش آن است.

در يك فضاي آلوده به فساد، فرصت‌های فساد زياد بوده و خطر به دام افتادن نيز بسيار كم است و اين به معناي سرعت يافتن فعالیت‌های ناسالم از سوي كاركنان و مراجعان فساد است.

9 ـ تساهل و تسامح نسبت به فساد:

عمده‌ترين دلايل چشم‌پوشي نسبت به فساد اداري عبارت‌اند از:

1 ـ ترجيح برخي دولت‌ها در زمينة اراية فرصت‌های كسب درآمد و موقعيت بهتر از طرق نامشروع به‌جای اعطاي امتيازات قانوني به حاميان سياسي خود.

2 ـ ناتواني برخي دولت‌ها در افزايش حقوق و مزاياي كاركنان متخصص خود باعث می‌شود تا با چشم‌پوشی در قبال موارد تخلف، به آن‌ها اجازه دهند تا با توسل به انواع فساد اداري وضعيت خود را بهبود بخشند و در مقابل سيستم هم بتواند از خدمات آن‌ها همچنان استفاده نمايد.

3 ـ جلوگيري از بروز تفرقه و تنش در داخل هیئت حاكم در نتيجة افشاي موارد فساد اداري.

4 ـ حفظ مشروعيت و آبروي نظام از طريق مسكوت گذاردن مصاديق فساد اداري. (جيبي، 1375،صص، 1480 ـ 140)

10 ـ حرص و طمع و مادي‌گرايی نيز يكي از دلايل فردي ارتكاب تخلفات اداري است.

پيامدهاي فساد اداري در امور خیریّه

به‌صورت کلی صاحب‌نظران در زمينة آثار فساد اداري ديدگاه‌هاي متفاوتي عرضه نموده‌اند كه در ميان آن‌ها حتي می‌توان مواردي را مشاهده كرد كه در آن آثار مثبت فساد اداري صحبت به بيان آمده است.

به‌هرحال به‌اجمال هر دو ديدگاه را در موضوع اصلی نهادهای خیریّه بررسي خواهيم كرد:

الف ـ آثار منفي فساد اداري:

- فساد اداري تركيب مخارج مؤسسات را به‌هم‌ریخته و به سمت طرح‌های پيچيده و غیرقابل‌توجیه و سرمایه‌گذاری‌های كلان كه چندان قابل نظارت دقيق نيستند هدايت می‌کند.

- فساد اداري از طریق فساد استخدامي و ورود منابع انساني كه فاقد شايستگي هستند، ‌كارايي نظام اداري مؤسسات را در بلندمدت كاهش می‌دهد.

- فساد رشد اقتصادي را كند می‌کند زيرا انگيزة سرمايه‌گذاري را چه براي سرمايه‌گذاران داخلي و چه براي سرمايه‌گذاران خارجي كاهش می‌دهد. شواهد بيانگر این است كه سرمايه‌گذاري در يك كشور به نسبت فاسد، در مقایسه با يك كشور غیر فاسد معادل 20% ماليات اضافي بر سرمايه‌گذاري است. (131,1997, Kaufmann)

- فساد از درجة مشروعيت و اثربخشی فعالیت‌های خیریّه مي‌كاهد، ثبات و امنيت امور خیریّه در جوامع را به خطر مي‌اندازد و ارزش‌های دموكراسي و اخلاقيات را مخدوش مي‌سازد و از اين طريق مانع توسعة جامعه می‌شود. (شكراللهي، 1378)

ب ـ آثار مثبت فساد اداري: ذكر دیدگاه‌های توجيه كنندة فساد ازاین‌جهت مهم است كه دريابيم چگونه می‌توان بدون آلوده شدن به فساد و تحمل آن، به نتايج مشابه دست‌یابیم.

- با توجه به پايين بودن حقوق و مزايا در بخش عمومي، فساد اداري امكاناتي در اختيار كاركنان متخصص قرار می‌دهد تا بتواند به ادامة همكاري با سازمان ترغيب شوند.[

- به اعتقاد هانتينگتون ازنظر رشد اقتصادي جامعه‌اي كه داراي بوروكراسي خشك، بیش‌ازحد متمركز و سالم است از جامعه‌اي كه داراي بوروكراسي خشك، بیش‌ازحد متمركز و ناسالم است بدتر است؛ چراکه از يك منظر می‌توان فساد اداري را به‌عنوان راه ميان‌بر برداشتن قوانين سنتي و مقررات اداري دست و پاگیر و بازدارنده توسعه اقتصادي در نظر گرفت. (هانتينگتون، 1370، صص91ـ90)

- فساد از طريق ايجاد نوعي قابليت انعطاف در برنامه‌ها در جهت ثبات سيستم سياسي كشور مؤثر واقع می‌شود.

- فساد، درآمدهاي از ماليات گريخته را دوباره توزيع می‌کند و به‌علاوه با انتقال درآمدها به قشرهاي آسيب‌پذير (كارمندان) به برقراري نوعي عدالت اجتماعي زيرزميني ياري مي‌رساند. (مبلوميادانا، 1375، ص 26)

نقد آثار مثبت فساد

كساني كه معتقدند فساد اداري همچون روغني بر چرخ‌های زنگ‌زدة نظام اداري است و راهي مؤثر براي عبور از مقررات مزاحم در يك نظام حقوقي غير اثربخش است به اختيارات وسيع سياستمداران و دیوان‌سالاران در زمينة خلق چنين قوانيني توجه ندارند چراکه آنان می‌توانند با وضع اين قوانين به منافع مورد انتظار خود دست يابند. درواقع فساد از اين طريق از خود تغذيه می‌کند.

كساني كه معتقدند فساد اداري، تسريع انجام امور را باعث می‌شود از اين نكته غافل‌اند كه نخست كاركنان فاسد با ايجاد وقفه در كار، قربانيان خود را به دام مي‌اندازند و دوم تحقيقات نشان می‌دهد كه مديران شرکت‌هایی كه بيشتر به فعالیت‌های ناسالم مي‌پردازند، زمان بيشتري را براي مذاكره و چانه‌زني با بوروكراتها صرف مي‌نمايند. (PP.7-10, 1998, Cherul &Kaufmann)

علل گسترش فساد اداری در امور خیریّه

نواقص قانونی و مشخص نبودن مراجع صدور مجوز و ناظر بر عملکرد و فعالیت 70 هزار مؤسسه خیریّه قانونی و غیرقانونی در کشور منجر به سوءاستفاده برخی از این مؤسسه‌ها و بدنامی برای خیریّه‌های توانمند و معتبر شده است.

همچنین استفاده از برخی امتیازات خاص نظیر معافیت‌های مالیاتی نیز زمینه‌ساز بروز فساد اداری در مجموعه‌های خیریّه است. همچنین نبود دستگاه متولی و متمرکز که امور خیریّه بخش‌های دولتی و غیردولتی را سامان دهد نیز جزء همین عوامل به‌شمار می‌رود.

متعاقب موارد ذکرشده، نبود برنامه‌ریزی استراتژیک در این زمینه فعالیت و انجام اقدامات موازی و بعضاً تکراری، امور خیریّه را بی‌اثر و حتی دارای اثر منفی کرده است که این خود نیز محل بروز فساد اداری به‌شمار می‌رود.

روش‌های كنترل فساد اداري

ازآنجاکه كاركنان و شهرونداني كه در يك اقدام فاسد درگير می‌شوند به ارزيابي منافع و هزينه‌هاي اين اقدام مي‌پردازند؛ ازاین‌رو روش‌هایی براي كنترل فساد اداري مؤثرند كه به‌نحوي سبب كاهش منافع يا افزايش هزينه‌هاي مورد انتظار براي عوامل دخیل در مسئله بشوند.

به چنين روش‌هایی، مبارزه با فساد در چارچوب مدل عرضه و تقاضاي فساد اطلاق می‌شود (جيبي، 1375، ص54).

بنابراين روش‌های مؤثر كنترل فساد اداري بايد حداقل يكي از نتايج ذيل را به دنبال داشته باشد:

الف ـ تقاضا براي فساد اداري را كاهش دهد.

ب ـ هزينه‌هاي ارائه خدمات فسادآمیز را براي كاركنان فاسد افزايش دهد.

ج ـ خطر كشف و دستگيري عاملان فاسد را افزايش دهد.

البته قبل از طراحي هر مدلي براي كنترل فساد اداري بي‌گمان بايد از عوامل و شرايط مختلفي كه در ميزان فساد اداري يك كشور نقش ايفا می‌کنند آگاهي يافت كه ازجمله عبارت‌اند از:

الف) نقش دولت و حيطة ابزارها و اهرم‌هایی كه در ايفاي چنين نقشي مؤثر است؛

ب) ویژگی‌های فرهنگي و اجتماعي كشور؛

ج) ماهيت ساختار سياسي كشور؛

د) شيوة برخورد نظام قضايي كشور با مصادیق فساد اداري؛ (1995, Tanzi)

الف) اقداماتي كه تقاضاي شهروندان را برای خدمات آميخته با فساد اداري كاهش می‌دهد:

1 ـ مقررات زدايي با توجه به اينكه يكي از عواملي كه سبب می‌شود تا افراد يا بخش خصوصي به روش‌های ناسالم براي انجام كارهايشان متوسل شوند، قوانين و مقررات پيچيده و برخي نيز غیرلازم است؛ ازاین‌رو مقررات زدايي به معناي حذف، كاهش يا تغییر در مقررات و رويه‌ها و دستورالعمل‌های اداري جهت تسهيل گردش فعالیت‌ها در زمینه ‌هاي مختلف اقتصادي و اجتماعي و بر اساس ضرورت‌ها و الزامات، می‌تواند به تعديل سطح تقاضاي خدمات فساد اداري كمك كند. (مستندات برنامة سوم توسعة اقتصادي، اجتماعي و فرهنگي جمهوري اسلامي ايران.)

2 ـ بالا بردن سطح آگاهی‌های عمومي ازآنجاکه فقر اقتصادي و فقر علمي و آموزشي دو عامل بسیار اساسی در پيدايش فساد اداري به شمار مي‌آيند و به‌ویژه فقر علمي و آموزشي كه خطرناک‌ تر به نظر مي‌رسد؛ ازاین‌رو افزايش سطح آگاهي عمومي نسبت به آثار زیان‌بار و متعددی كه فساد اداري بر زندگي اجتماعي، اقتصادي، سياسي و فرهنگي جامعه مي‌گذارد و ايجاد درك عمومي براي مبارزه با فساد ازجمله طرق مطلوبي است كه می‌تواند به گسترش تقاضا براي فساد اداري مهار برند.

ب) اقداماتي كه عرضه فساد اداري را از سوي كاركنان كاهش می‌دهد:

1 ـ اصلاح نظام اداري اعمال اصلاحات در سازمان‌های دولتي ازجمله اصلاح و بهبود تشكيلات سازمان‌ها، بهبود نظام بودجه‌ريزي، مديريت مالي اثربخش، نظام مالياتي كارآمد و اقداماتي از اين قبيل می‌تواند در كاهش عرضة فساد اداري مؤثر باشد.

اين اصلاحات بايد بتواند قدرت انحصاري كاركنان را در تصميم‌گيري تعديل نمايد، ارتباط مستقيم ارباب‌رجوع و كاركنان را به حداقل برساند، سرعت انجام كارها را افزايش دهد و از ايجاد روابط بلندمدت بين كارمندان و مراجعان جلوگيري نمايد.

2 ـ جلوگيري از فساد استخدامي فساد استخدامي به معناي اعمال تبعيض و عدم توجه به معيارهاي شايستگي در انتخاب، انتصاب و ارتقاي كاركنان، محيط سازمان‌ها را براي رشد فساد آماده می‌کند؛ چراکه اين امر به ايجاد شبكه‌هاي غیررسمی در سازمان كمك می‌کند و از طريق كاستن از هزينه‌هاي مبادرت به فساد اداري عرضة فساد را افزايش می‌دهد.

استقرار نظام متمركز گزينش و شفافيت در فرايند و نتايج انتخاب و نيز برقراري مکانیسم‌های منطقي و روشن در انتصاب‌ها و ارتقاهاي درون‌سازمانی می‌تواند فساد استخدامي و تبعات آن را محدودتر سازد.

3 ـ افزايش حقوق و مزاياي كاركنان همچنان که تحقيقات نشان می‌دهد بخش عمده‌اي از تخلفات اداري ريشه در تنگناهای اقتصادي دارد كه به‌طور طبيعي بهبود بخشيدن به وضعيت اقتصادي كاركنان به كنترل بخشي از فساد اداري كمك خواهد نمود.

4- پرداخت مبالغ و برنامه‌ریزی متمرکز مبالغ قابل‌توجهی از سوي مشارکت‌کنندگان به‌صورت پراكنده صرف امور خیریّه می‌شود كه با توجه به نداشتن برنامه مشخص، نتيجه چندان مثبتي ايجاد نخواهد كرد، بنابراين با تجميع اين مبالغ و برنامه‌ریزی مدون و مناسب براي آن علاوه بر تأثیرگذار بودن کمک‌ها موجب ايجاد وجهه‌ای مثبت براي خیریّه‌ها خواهد شد.

5 ـ سیاست‌زدایی از نظام اداري با توجه به اين‌كه هريك از انواع فساد اداري ناشي از زمينه‌هاي خاص است؛ ازاین‌رو سیاست‌زدایی از نظام اداري می‌تواند به كاستن انواعي از فساد اداري منجر شود كه در نتيجة مداخلات و ملاحظات سياسي اتفاق مي‌افتد.

5 ـ نظارت عمومي به‌منظور تحقق امر پاسخگويي، تمام نهادهاي جامعة مدني اعم از احزاب، جمعیت‌ها، اتحاديه‌هاي كارمندي و كارگري، به‌ویژه رسانه‌هاي گروهي بايد بتوانند بر عملكرد دستگاه‌های عمومي نظارت داشته باشند.

به‌طورکلی می‌توان گفت توسعة پايدار به‌طور عام مستلزم سازوکارهای رسمي و غيررسمي محدودكننده‌اي است كه دولت و مقامات آن را در قبال اعمالشان مسئول و پاسخگو بداند.

6 ـ تشكيل سازمان‌های مستقل مبارزه با فساد اگرچه تحقيقات و نظرسنجی‌های مختلف در نقاط مختلف جهان حكايت از آن را دارد كه افراد به كارايي چنين سازمان‌هایی در بلندمدت چندان خوش‌ بین نيستند، ولي وجود چنين تشكيلاتي می‌تواند به‌عنوان ابزاري مقتدر عمل كند كه نمايانگر تعهد بلندمدت و شايستة دولت در اين زمينه است؛ البته براي مقابله با سوءاستفادهای سياسي احتمالي از اين ابزار، بايد مکانیسم‌های كنترلي لازم نيز پيش‌بيني شود. (گروه مترجمين مؤسسه مطالعات و پژوهش‌های بازرگاني، 1378، ص 271)

ج ـ روش‌هایی كه عرضه و تقاضاي فساد را باهم كاهش می‌دهد:

1 ـ تشويق كاركنان و شهروندان به ارسال اطلاعات و افشاگری

چنانچه شهروندان و كاركنان سالم براي فاش‌سازی موارد تخلف مشاهده‌شده انگيزة كافي داشته باشند هزينه فساد اداري براي هر دو طرف افزايش مي‌يابد و به كاهش عرضه و تقاضاي فساد اداري كمك می‌کند.

2 ـ آزادي مطبوعات اگر بپذيريم كه اطلاع‌رسانی دشمن شمارة يك فساد است و نيز بپذيريم كه يكي از مکانیسم‌های بسيار قوي در زمينة اطلاع‌رسانی در مورد فساد اداري، مطبوعات هستند، آزادي مطبوعات آثار مهمي بر تحديد ابعاد فساد اداري بر جاي خواهد گذارد.

نتيجه‌گيري

در دنياي كنوني آنچه براي افزايش و وجود فساد با همه اركان و ابعاد آن قابل‌تصور است، فعالیت‌های خیریّه باید از سطح بالایی درزمینه سلامت اداری و مقابله با فساد اداری برخوردار باشد.

سیستم امور خیریّه با توجه به تغییرات روزافزون نیازها، انجام امور نوین خیریّه و لزوم برخورد صحیح با این تغییرات باید در این مقوله صاحب سبک قابل‌توجه و بومی متناسب با ساختار سیستم باشد.

همچنین تربیت نیروی انسانی متخصص و سالم که انگیزه بالای خدمت داشته و ازلحاظ مسائل مطرح‌شده در این پژوهش از سوی به‌کارگیرندگان تأمین باشند، می‌تواند پاسخ مهمی از سوی نظام سلامت اداری به گسترش فساد باشد.

از سوی دیگر پرهیز از سیاسی شدن امور خیریّه و برخورد سلیقه‌ای و جناحی در این زمینه حساس و مهم می‌تواند به کاهش فساد و برخورد با عوامل بروز آن کمک شایانی نماید. همچنین انجام بررسی تطبیقی و مطالعه نمونه‌های موفق امور خیریّه در دیگر کشورها می‌تواند به کاهش موارد آزمون‌وخطا درزمینه مقابله با گسترش فساد اداری در خیریّه‌ها بیانجامد.

منابع

1 ـ آئوخينور. ائول سافاروني، (1375) «ويروس قدرت»، پيام يونسكو، شماره 313، آذر.

2 ـ آقابخشي. علي، (1366) «فرهنگ علوم سياسي»، انتشارات پگاه، چاپ دوم.

3 ـ اديب. محمدحسين، (1374) جامعه‌شناسي ايران، انتشارات هشت‌بهشت.

4 ـ بانك جهاني، (1378) «نقش دولت در جهان در حال تحول»، گروه مترجمين مؤسسه مطالعات و پژوهش‌های بازرگاني.

5 ـ حبيبي. نادر، (1375) فساد اداري، انتشارات وثقي، چاپ اول.

6 ـ دفتر بررسی‌های اقتصادي، «بازشناسي مؤلفه‌هاي مؤثر بر اختلاس»، مجلس و پژوهش شماره 25.

7 ـ رشل آندريا مبلوميادانا، (1375) «فساد و آشنابازي»، پيام يونسكو، شماره 313، آذر.

8 ـ رفيع‌پور. فرامرز، (1377) توسعه و تضاد، شركت سهامي انتشار.

9 ـ زاهدي. شمس السادات، «نگرشي بر فساد و آثار آن»، دانش مديريت، دوره اول، شماره دوم.

10 ـ شكرالهي. مسعود، (1378) ظرفیت‌سازی براي سلامت نظام اداری، همايش نظام اداري و توسعه، سازمان امور استخدامي، تهران. 18ـ17 مردادماه.

11 ـ كليتگارد. رابرت،(1375) «چه می‌توان كرد»، پيام يونسكو، شماره 313، آذر.

12 ـ «مستندات برنامة سوم توسعه اقتصادي، اجتماعي و فرهنگي جمهوري اسلامي ايران (1383 ـ 1379)» جلد سوم، سازمان برنامه‌وبودجه.

13 ـ نجاري.رضا، (1378) علل تخلفات اداري و چگونگي پيشگيري از آن‌ها، همايش نظام اداري و توسعه سازمان امور اداري و استخدامي، تهران 17 و 18 مردادماه.

14 ـ هانتينگتون. سامويل، (1370) «سامان سياسي در جوامع دستخوش دگرگوني»، محسن ثلاثي، انتشارات علم.

15 ـ ويتوتانزي، «مسئله فساد، فعالیت‌های دولتي و بازار آزاد»، بهمن آقايي، اطلاعات سياسي ـ اقتصادي، شمارة 150 ـ 149.

1 ـDonatella. Dellaporta, (1996) “unesco courier”, jun, Vol 49, issue.

2 ـFrancis. Lui, (1996) “three aspects of corruption, contemporary economic policy ” july, Vol 14, issue3,p.

3 ـGray Cherul & Kaufmann, (1998) “Corruption & developmen ”, march.

4 ـJames c.Sscott, (1972) “Comparative political corruption ” , prentice Hall, inc.

5 ـJoshua charap& Christian harm, (1999) “inastitutional corruption & the Kleptocratic Statem”, internationalized monetory Fund, july.

6 ـKaufmann.Daniel, (1997) “Corruption: facts, foreign policy ” , No.107 (Summrr).

7 ـM.S. Alam, (1995) “A Theory Limits on corruption and some applications ” Kyklos, Vol 48. ISSUE 3.

8 ـ Paolo. Mauro, (1998) “Corruption, finance & development ” , march.

9 ـ Peter. Jones, (1993) “Combating Fraud & corruption in the public sector”, chapman & Hall,.

10 ـSteven Cheung. (1996) “A Simplistic general equilibrium theory of corruption”, contemporary Economic policy, Vol 14 issue 3.

11 ـ Sougata. Mukherjee, (1997) “open markets Lead to corruption” South Florida Business Journal, September, Vol.18. ISSUE 5.

12 ـSougata. Mukherjee, (1997) “Cruption on the Rise in new world markets”, Business Journal Serving phoenix & the Valley of the Sun, September, Vol 7, issue 48.

13 ـ Vito. Tanzi, (1995) “Finance & development”, march ـ April.

لینک مقاله در سیویلیکا

پانویـس