نظام حکمرانی خیریه‌ها و مدیریت امور خیر، نیکوکاری و فعالیت‌های داوطلبانه در جامعه، تأثیر مهمی بر جهت‌گیری فعالیت‌های یادشده در سطوح مختلف اجتماعی، ماهیت و عملکرد فعالان و بازیگران این عرصه دارد.
درنتیجه، تعریفِ چگونگی تعامل دولت با امور مردم‌نهاد و خیریه، تأثیر زیادی به عملکرد و اثرگذاری این امور خواهد داشت. آنچه در نظام حکمرانی مؤسسات غیردولتی مردم‌نهاد اعم از سازمان‌های داوطلبانه عام‌المنفعه یا مؤسسات خیریه در ایران وجود دارد، ویژگی‌های خاصی دارد که به‌نوبه خود موجب شکل‌گیری یک نوع وابستگی و آمیختگی شدید امور خیر و مردم‌نهاد به دولت شده است.
البته آنچه در اینجا به آن پرداخته می‌شود، فارغ از تمرکز اصلی بر معرفی الگوی مطلوب مدیریت و نظام حکمرانی مؤسسات و فعالیت‌های خیریه و داوطلبانه، تلاشی است در بررسی نهادی سازی امور خیر و داوطلبانه در جامعه، عوامل و پیامدهای اجتماعی آن.
مراد از نهادی شدن در این مقاله، نظام‌یافتگی و رسمیت یافتنِ مجموعه‌ای از کنش‌های اجتماعی در چارچوب هنجارها، ارزش‌ها و معیارهای ارزیابی است. در این معنا، نهادی شدن معمولاً همراه با ساخت‌یافتگی و تثبیت شکل‌های خاص از رویه‌ها و تمایز بین شکل‌های مشروع و نامشروع از یکدیگر خواهد بود.
بر این اساس، با توجه به این‌که الگوی حاکم بر نظام مدیریت و حکمرانی امور خیر و مردم‌نهاد در ایران مبتنی بر نهادی سازی این امور است، ویژگی‌ها، شرایط و زمینه‌های ایجاد، عوامل و پیامدهای اجتماعی این فرایند در جامعه مورد بررسیِ نظری قرار می‌گیرد تا از رهگذر آن بتوان پیشنهادی برای بهبود وضعیت فعلی در این حوزه جستجو کرد.
ویژگی‌های نظام حکمرانی نهادی شده امور خیر ایران
در نظام حکمرانی نهادی شده‌ی امور خیر و نیکوکاری ایران، چند ویژگی مهم وجود دارد که در ادامه به هریک از آن‌ها پرداخته می‌شود.
1. نظام قانون‌گذاری بدون مشارکت فعالان امور خیر
هرچند هنوز قانون رسمی مصوب مجلس برای تعریف چارچوب فعالیت سازمان‌های مردم‌نهاد و ازجمله مؤسسات خیریه وجود ندارد، اما آیین‌نامه‌های مصوب هیئت وزیران و دستگاه‌های اجرایی مختلف که مربوط به فعالیت مؤسسات خیریه می‌شود هم عمدتاً بدون مشارکت جدی و مؤثر مؤسسات و فعالان امور خیر تنظیم و نهایی می‌شود.
درواقع، قوانین فعالیت مؤسسات خیریه را دولت بر اساس اهداف و جهت‌گیری‌های سیاسی خود تنظیم کرده و به‌عنوان چارچوب فعالیت، به نهادهای ناظر به این مؤسسات ابلاغ می‌کند.
2. فرایند قانونی تأسیس موسسه خیریه
طبق قوانین و مقررات جاری، تأسیس یک موسسه مردم‌نهاد یا خیریه در چارچوب مراحل اخذ مجوز یک سمن (NGO) قرار دارد. در این فرایند، مراحل مختلفی برای معرفی و تأیید نام موسسه، اسامی مؤسسان و مدیران، ارائه مدارک و استعلام‌های قانونی و مانند آن باید طی شود.
بخشی از این فرایند در حال حاضر به‌صورت الکترونیکی و بخشی دیگر همچنان الزاماً باید با تحویل و ارسال مدارک به‌صورت فیزیکی طی شود.
برای مطالعه :
3. تعریف خیر مقبول و خیر غیرمقبول از نگاه دولت
هرچند در متن مقررات نظارتی بر مؤسسات خیریه و سمن‌ها ظاهراً تمایزی بین انواع فعالیت‌های داوطلبانه وجود ندارد، اما حمایت‌های مالی و غیرمالی از برخی از انواع فعالیت‌ها و اهداف در مؤسسات خیریه، موجب نوعی تمایز گذاری عملی بین انواع فعالیت‌ها و امور خیر شده است؛ گویی که از سوی نظام رسمیِ حکمرانیِ امور خیر در ایران، امر خیرِ مقبول و امر خیر غیر مقبول تعریف شده‌اند.
بر این اساس می‌توان از تمایزی بین «امرِ خیرِ خیر» و «امر خیرِ غیر خیر» نام برد. بر این اساس چنانکه بسیاری از آنچه سازمان‌های مردم‌نهاد انجام می‌دهند، خارج از چارچوب امور خیر تعریف می‌شوند.
4. ورود مستقیم دولت به امور اجرایی خیر
در نظام حکمرانی خیریه‌ها در ایران، سازمان‌هایی هستند که وظیفه خود را رسماً فعالیت در امور خیر می‌دانند. سازمان اوقاف و امور خیریه به‌ویژه برای ساماندهی و نظارت بر وقف و موقوفات در کشور یکی از این سازمان‌هاست.
کمیته امداد امام خمینی، بخشی از سازمان بهزیستی، بخشی از سازمان نوسازی و تجهیز مدارس کشور و بخش‌های خاصی از وزارتخانه‌هایی که وظیفه اصلی آن‌ها فعالیت اجرایی مستقیم در امور خیر نیست، در امور و فعالیت‌های خیریه مختلف برنامه‌های اجرایی گوناگونی را اجرا می‌کنند.
نکات مهم نهادی شدن امور خیر و داوطلبی در ایران
پیش از ورود به شرایط و زمینه‌های فرایند نهادی شدن امور خیر و داوطلبانگی در ایران، لازم است به دو نکته مهم اشاره شود.
1. نخست آنکه شکل و حدی از حضور و مداخله دولت و درنتیجه نهادی سازی امور خیر در چارچوب نظام حکمرانی و سیاست‌گذاری امور خیر در یک جامعه، امری است که در تمامی کشورهای با الگوی موفق حکمرانی در این زمینه هم وجود دارد.
اما پرسش اصلی و لازم به تأمل در این مورد، حد و شیوه این حضور و مداخله است؛ بنابراین از یک‌سو با توجه به ماهیت نظام سیاسی حاکم در ایران که برآمده از انقلاب اسلامی و مبتنی بر آرمان‌های دینی مشخصی بوده، به‌طور طبیعی انتظار می‌رفته که دولت برای حل مشکل محرومان و نیازمندان جامعه برنامه داشته باشد؛ اما از سوی دیگر، همچنان این پرسش مطرح است که حد و چارچوب این مداخله کجا و چگونه تعریف می‌شود؟
2. نکته مهم بعدی این است که در میان سازمان‌هایی که به آن‌ها اشاره شد، برخی مانند سازمان اوقاف و امور خیریه که ضرورت کارکردی در ساماندهی امور وقف در کشور را دارند، یا بخشی از وظایف نظارتی و حمایتی در سازمان‌های مختلف همچنان اهمیت و فایده عملکردی مهمی دارند که نشان می‌دهد نهادی شدن امور خیر، یک مفهوم کاملاً نابجا و نادرست در همه ابعاد مؤلفه‌های آن نیست.
بنابراین آنچه در اینجا مورد بررسی انتقادی قرار می‌گیرد، نه سیاست‌گذاری کلان، نظارت صحیح بر عملکردها و حمایت‌های عادلانه از فعالیت امور خیر و مردم‌نهاد، بلکه نهادیِ شدنِ امر خیر، به معنای ساخت‌یافتگی و رسمیت یافتگی فعالیت‌های امور خیر از طریق دولتی شدن امور و مؤسسات خیریه، مداخله و ورود مستقیم دولت به امور اجرایی فعالیت‌های خیریه و موارد مربوط به آن است.
در ادامه شرایط و زمینه‌ها، عوامل و پیامدهای این شکل ناکارآمد از نهادی شدن امور خیر و مردم‌نهاد مورد بحث قرار گرفته است.
شرایط و زمینه‌های ناکارامدی نهادی شدن امور خیر در ایران
1. وابستگی اقتصادی به دولت
وابستگی فعالیت‌های داوطلبانه و خیریه به دولت، نخستین زمینه مؤثر بر نهادی شدن امور خیر در ایران است. ازآنجاکه در حافظه تاریخی جامعه ایران، حکومت همواره قدرتمندترین بازوی اجرایی در نقش‌آفرینی اجتماعی تصور شده و با در اختیار داشتن بیشتر منابع کشور، عملاً هم به حفظ چنین نقشی علاقه داشته، به‌طور طبیعی بسیاری از فعالان اجتماعی و مؤسسات خیریه با این پنداشت که موفقیت آن‌ها در گروه کمک حکومت است، شروع به فعالیت کرده‌اند.
2. ناتوانمندی در مدیریت امور
بسیاری از مدیران و فعالان امور خیر و مردم‌نهاد، فاقد مهارت‌ها و دانش ضروری برای تأسیس یا مشارکت در مدیریت چنین فعالیت‌هایی هستند. این فقدان در دانش و مهارت‌ها در ابعاد گوناگون ایده پردازی، جلب و نگهداشت منابع مالی و نیروی انسانی و مدیریت استراتژیک و سایر موارد موجب وابستگی بیشتر به دولت می‌شود.
3. فرافکنی و انتظار حل مسائل از دولت
با دلیل نا توانمندی فعالان امور خیر و مردم‌نهاد از یک‌سو و وابستگی شدید این حوزه مانند سایر حوزه‌های اجتماعی جامعه به دولت از سوی دیگر، عموم مسائل و مشکلات فعالیت‌های امور خیر و مردم‌نهاد نیز را سلب مسئولیتِ از سوی خودِ این فعالان، به دولت و عدم‌حمایت آن ربط داده‌شده و بر همین اساس، به‌جای اصلاح روش‌ها و ارتقای دانش از درون برای رفع مشکلات، چشم‌انتظار مداخله و حمایت مستقیم دولتی می‌ماند، امری که در صورت تحقق به‌نوبه خود موجب افزایش مشکلات خواهد شد.
عوامل مؤثر بر نهادی شدن امور خیر و مردم‌نهاد
به‌طور خلاصه عوامل مؤثر بر نهادی شدن امور خیر و مردم‌نهاد را می‌توان به دودسته تقسیم کرد:
1. واهمه از واگذاری تصدی دولتی
این واهمه از واگذاری تصدی دولتی خود در چهار بخش قابل تقسیم است.
2. ترس از انحراف فعالیت‌های مردمی
بر این اساس همواره یک احساس واهمه از به بیراهه رفتن در مسیر فعالیت‌های گروه‌های فعال اجتماعی و مؤسسات خیریه غیردولتی از سوی دولت وجود دارد. گویی دولت همواره همچون یک پدر یا قیّمِ بزرگ نگران سرنوشت فعالیت‌های مؤسساتی است که همچون فرزندان این پدر در حال تجربه تأثیرگذاری اجتماعی و کنشِ خیرخواهانه هستند.
3. ترس از دست دادن منافع مرتبط
تصدی هر امری، درهرحال مشمول در اختیار گرفتن امتیازات مربوط به آن امر هم خواهد بود؛ بنابراین، جاذبه در اختیار داشتن مداوم این امتیازات به‌اندازه کافی پتانسیل تأثیرگذاری نامناسب بر فرایند سیاست‌گذاری و حکمرانی نظام امور خیر و مردم‌نهاد خواهد داشت.
4. ترس از دست دادن فرصت‌های تبلیغی و رسانه‌ای
با تصدی دولتی بر فعالیت‌های مردم‌نهاد و امور خیر، فرصت مناسبی برای اثرگذاری تبلیغی و رسانه‌ای بر جامعه هدف (خیّران و فعالان اجتماعی از یک‌سو و جامعه هدف آن‌ها از سوی دیگر) فراهم می‌شود. این سطح از تأثیرگذاری می‌تواند دامنه متنوعی از گروه‌های اجتماعی را شامل شود.
بیشتر بخوانید :
5. ترس از دست دادن توان بسیج گروه‌ها
تصدی دولتی می‌تواند امکان فراخوان و بسیج گروه‌های مختلف در جامعه هدف (گروه‌هایی که در بند بالا اشاره شد) را در اختیار دولت قرار می‌دهد.
ازاین‌رو، پتانسیل یادشده در تصدی دولتی به‌نوبه خود توان ترغیب دولت را به نگهداشتِ تصدیِ خود بر این عرصه خواهد داشت.
6. ساختار فرهنگی غیر مشارکتی و تکلیف محور
آنچه در تاریخِ تحولات اجتماعی ایران از تجربه‌های فعالیت داوطلبانه یا کمک‌های خیر مشاهده می‌شود، در اغلب موارد شامل حرکت‌هایی فرد محور یا با تکلیف از سوی یک فرد به گروه‌های مردمی بوده است.
بنابراین، کاملاً محتمل است که ته‌نشست‌های فرهنگی چنین تجربه‌های اجتماعی موجب شکل‌گیری نوعی از فعالیت‌های مردم‌نهاد و خیریه شود که اساساً در آن، گروه‌های فعالِ اجتماعی و مؤسسات خیریه بیش از آنکه خود به ایده پردازی، برنامه‌ریزی و اقدام برای جلب منابع در جهت تحقق اهداف برآیند، به انتظار تکلیف و ابلاغ وظایف از سوی دولت بمانند.
در پاسخ به چنین انتظاری، دولت نیز با ورود مستقیم به میدانِ عملِ امور خیر و داوطلبانه هم‌چنین الگویی از فعالیت گروهیِ را استمرار می‌بخشد و هم در پی افزایش رضایت و مقبولیت مؤسسات مردم‌نهاد و خیریه برمی‌آید.
البته در این میان، آنچه در فرایند نهادی شدن رخ می‌دهد، ابلاغ مجموعه‌ای از دستورالعمل‌ها برای معرفی برنامه‌های مورد تأیید و موردحمایت دولت و به‌نوعی، نفی شکل‌های دیگر فعالیت‌های اجتماعی و امور خیر است؛ بنابراین، دولت با این کار، حمایت‌های مالی و غیرمالی خود را هم منوط به تبعیت از برنامه‌ها و فعالیت‌های خاص می‌کند که فعالان اصلی امور مردم‌نهاد و خیریه کمترین نقش را تهیه آن‌ها داشته‌اند.
پیامدها نهادی شدن امور خیر و مردم‌نهاد در جامعه
1. کاهش اعتماد به حاکمیت
نخستین پیامد نهادی شدن امور خیر و مردم‌نهاد در جامعه، کاهش اعتماد اجتماعی در سطح اعتماد مردم به حاکمیت است. وقتی دولت خود را متولی اصلی امور اجتماعی در همه زمینه‌ها معرفی می‌کند و خود نیز با دخالت مستقیم یا تأسیس مؤسسات مردم‌نهاد و خیریه دولتی در تمامی عرصه‌های مربوطه وارد می‌شود، مسئول اول و آخر پیامدهای این فعالیت‌ها خواهد بود. این فعالیت‌ها با زیر سؤال بردن فعالیت مستقل داوطلبانه، موجب کاهش اعتماد به حاکمیت می‌شود.
2. افزایش هزینه‌های مالی دولت
ورود مستقیم دولت به عرصه‌های یادشده، به‌نوبه خود هزینه این نوع فعالیت‌ها را نیز به بودجه عمومی دولت تحمیل می‌کند. این هزینه‌ها در صورتی از سوی دولت تأمین می‌شود که نحوه اولویت‌بندی بین هزینه کرد در انواع فعالیت‌ها و امور مردم‌نهاد و خیریه، خود موجب انواع اعتراض‌ها و بی‌اعتمادی‌های گروه‌های مردمی به دولت می‌شود.
3. افزایش هزینه‌های زمانی و پرسنلی
به میزانِ درگیری مستقیم حاکمیت در امور مردم‌نهاد و خیریه، نیروی انسانی بیشتر و زمان بیشتری از دولت صرف اموری می‌شود که می‌توانسته با واسپاری به گروه‌ها و مؤسسات مردمی، به شکلی بهتر انجام شود.
4. بازتولیدِ انتظار مداخله دولت در همه امور
استمرار رویه نهادی سازی و دولتی شدن امور مردم‌نهاد و خیریه، هرچند گاه با این توجیه که این دخالت مستقیم با خواست خود مردم انجام شده، به تشدیدِ انتظارِ حمایتِ دولت از همه امور اجتماعی در بین مردم منجر می‌شود.
درنتیجه، این رویه نادرست به‌نوبه خود، موجب استمرار یک سنت فرهنگی نادرست در پیشینه فرهنگی جامعه ایرانی می‌شود؛ پیشینه‌ای که به‌طورمعمول انتظار دخالت حکومت را در جزئی‌ترین مسائل جامعه دارد و بر این اساس به شکلی غیر‌مستقیم، به سلب تکلیف و رفع مسئولیت از تک‌تک شهروندان نیز منجر می‌شود.
5. کاهش خلاقیت و تنوع در برنامه‌ها
ازآنجاکه در سازمان‌های دولتی، اساساً بر اساس تکالیف و برنامه‌های ابلاغی از رده‌های بالاتر عمل می‌کنند، حداقلی از خلاقیت و نوآوری در برنامه‌ها و جهت‌گیری‌های اجرایی را از خود نشان می‌دهند؛ بنابراین، بدون دخالت واقعی گروه‌های مردمی و غیردولتی، امکان طراحی و اجرای برنامه‌های متنوع و خلاقانه اجتماعی، فرهنگی و خیر نیز کاهش می‌یابد.
و اما چه باید کرد؟
بر اساس آنچه در بخش‌های پیشین آمد، به‌طورکلی می‌توان گفت که نقص‌ها و اشکالات نهادی شدن امور مردم‌نهاد و خیر، ضرورت واسپاری واقعی این امور را به مردم و گروه‌های غیردولتی نشان می‌دهد. این واسپاری در دو محور کلی زیر می‌تواند محقق شود:
محدود شدن دخالت مستقیم دولت
محدوده دخالت دولت می‌تواند به سطوح قانون‌گذاری و سیاست‌گذاری، تسهیل، حمایت و نظارت بر امور محدود شود. بر این اساس لازم است دولت تا حد امکان از تأسیس هر نوع سازمان مردم‌نهاد یا خیریه به‌صورت مستقیم یا با حضور شخصیت‌های حقوقی حاکمیتی خودداری کند تا به بازسازی اعتماد اجتماعی به ساختارهای دولتی کمک شود.
از سوی دیگر، با نظارت نظام‌مند بر این امور، برای تمامی گروه‌های اجتماعی این اطمینان را به وجود آورد که از فعالیت شفاف و صحیح مؤسسات و سازمان‌های مردم‌نهاد و خیریه مراقبت و بر آن‌ها نظارت کافی دارد.
توسعه گستره مفهومیِ امر خیر
با توجه به فرهنگ دینی جامعه و تمایز جامعه ایرانی از جامعه غربی، لازم است نهاد رسمی دین که در تعامل کامل با نظام حاکمیت است، با کنار گذاشتن تعاریف محدود از امر خیر، با فعالیت عملیِ خود در این زمینه، گستره مفهومی «امر خیر» را به فراسوی خیرِ سنتی گسترش دهد و هر نوع فعالیتِ بدون منفعت شخصی، برای تأمین نفع یا صلاحِ دیگری را در حوزه امر خیر تعریف کند؛ خواه این فعالیت یک فعالیت برای حفظ محیط‌زیست باشد، یا تلاش برای کاهش آلودگی هوا، یا اسکان زنان خیابانی، مبارزه با مواد مخدر و مانند آن.
این رویه می‌تواند با جلوگیری از تمایز گذاری عمدی بین آنچه به‌طور سنتی امور خیر (و دارای ثواب الهی) تصور می‌شود با امور خیر اولویت‌دار نوین، امکان عرفی شدن امر خیر در جامعه‌ی دینی همچون ایران را بگیرد و مطابق با چارچوب آموزه‌های اسلامی، هر عمل خیرخواهانه برای جامعه را «امر خیر دینی» بداند.
دیدگاه خود را بنویسید