مسئولیت شهرداری در تملّک اراضی موقوفه

محمد حسن امام وردی

چکیده

با تخریب و بازسازی اموال موقوفه در فرض واگذاری عرصه وقفی با حق تملک اعیان به مستأجرين و شمول طرح جامع شهری نسبت به آن مال موقوفه، میزان مسئولیت شهرداری در اجرای طرح مزبور نسبت به مستأجرين موقوفه از یک سو و چگونگی مسئولیت متصرفين مزبور نسبت به سازمان اوقاف از سوی دیگر مطرح می گردد که باید با بررسی قوانین و مقررات ذی ربط در حل این گونه مسائل همت گماشت.

گفتنی است از آن جایی که شهرداریها مکلف به اجرای طرح هایی هستند که از سوی مراجع عالی شهرسازی تدوین می شوند اما اجرای طرح های مزبور نباید در تقابل با حق مالکیت اشخاص قرار گیرد.

از این رو بررسی قوانین موضوعه بیانگر آن است که شهرداری ها در قبال تملک اراضی موقوفه مسئولیت دارند و مکلف به پرداخت عوض به نرخ عادله روز می باشند مگر در مواردی که خود موقوفات، متقاضی ورود به حوزه خدمات شهری باشند و شهرداری ها موافقت با درخواست مزبور را منوط به تمک رایگان قسمتی از آن اراضی نمایند.

در خصوص مسئولیت مستأجرين موقوفات در فرض ورود خسارت به آن موقوفات نیز باید گفت سازمان اوقاف می تواند با اثبات ارکان مسئولیت مدنی، علیه مستأجر متصرف اقدام قانونی نماید . واژگان کلیدی مستأجر موقوفه، شهرداری، تخریب و بازسازی ، تملک اراضی موقوفه .

طرح مسئله

زمانی که عرصه وقفی باحق تملک اعیان به مستأجرين مال موقوفه واگذار می گردد اگر متصرفين اقدام به تخریب و بازسازی اعیانی کنند و مقداری از ملک در راستای اجرای طرح جامع شهری در معابر قرار گیرد، نخستین پرسشی که مطرح می گردد این است که وضعیت مسئولیت شهرداری نسبت به پرداخت مبلغ تعریض چگونه است؟ همچنین با عنایت به اینکه تعریض از سوی شهرداری صورت گرفته و شهرداری مبلغی بابت اجرای طرح جامع شهری نیز پرداخت نکرده است سازمان اوقاف، مقدار کسری موجود را از متصرف اعیانی و به نرخ روزطلب می کند بدین معنا که هم از مساحت زمین مستأجر کسر می گردد و هم مستأجر بابت کسری مساحت عرصه، مکلف به پرداخت مبلغی است، از این رو دومین پرسشی که مطرح می گردد این است که آیا أخذ این مبلغ از مستأجر شرعا و قانونا صحیح است؟

بنابراین در ادامه، در دو بخش، پرسشهای مطروحه مورد بررسی واقع می گردد.

وضعيت تملک اراضی از سوی شهرداری

در این بخش به این پرسش که وضعیت مسئولیت شهرداری نسبت به پرداخت مبلغ تعريض چگونه است؟ در سه قسمت مورد بحث واقع می شود:

حق مالکیت و لزوم احترام به آن

حق مالکیت کاملترین حق عینی است که دو ویژگی اساسی را دارا است الف) اطلاق: بدین معنا که مالک می تواند همه گونه تصرف را در مال خود انجام دهد. جواز تصرف هر مالک در ملک خویش، حکم عقلی است و دشواری و تردیدی در درک و پذیرش آن وجود ندارد. امری که در حقوق ایران تحت عنوان قاعدة تسليط مستند به احکام شرع گشته و جنبه ایجابی آن نیز در ماده ۲۰ قانون مدنی تقنین یافته است.

ب) انحصاری بودن: همگان مکلف اند به دیدهاحترام به حق مالکیت یکدیگر بنگرند و در رفتار خود نیز این احترام را نشان دهند. چنانکه در اصل 4۷ قانون اساسی آمده است: مالکیت شخصی که از راه مشروع باشد محترم است. ضوابط آن را قانون معین می کند» . بنابراین، هیچ کس حق ندارد متعرض مالکیت دیگری شود.

در این باره، اصل ۲۲ قانون اساسی نیز مقرر داشته است که «حیثیت، جان، مال، حقوق ، مسکن و شغل اشخاص از تعرض مصون است؛ مگر در مواردی که قانون تجویز کند». همچنین ماده ۳۱ قانون مدنی نیز مقرر می دارد: «هیچ مالی را از تصرف صاحب آن نمی توان بیرون کرد مگر به حکم قانون».

در این میان، میان اشخاص حقیقی و حقوقی عمومی یا خصوصی در لزوم احترام به مالکیت، تفاوتی وجود ندارد. بر همین بنیان است که دیوان عدالت اداری در مواردی که نهادهای عمومی بدون مجوز قانونی اقدام به تملک اراضی اشخاص مینمایند در ابطال تصمیمات آنان تردیدی به خود راه نمی دهد.

برای نمونه، در رأی شماره 56 دیوان عدالت اداری مورخ ۱۳۸۰/ ۲ / ۳۰ آمده است: «با عنایت به اعتبار اصل تسليط و مالکیت مشروع و قوانین مربوط به نحوه تملك اراضی و املاك اشخاص و اینکه هیچ يك از وظایف و اختیارات شورای عالی شهرسازی و معماری ایران به شرح مقرر در ماده ۲قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران مصوب ۱۳۵۱ متضمن تفویض اختیار سلب مالکیت مشروع اشخاص و یا الزام آنان به واگذاری قسمتی از زمین به طور رایگان و یا پرداخت قیمت معادل آن به منظور تفكيك آنها نمی باشد، مصوبه مورخ ۱۳۸۸/ ۱۰ / ۲۵ شورای عالی شهرسازی و معماری ایران ... ابطال می گردد.

همچنین، در رأی شماره ۲۱۰ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به تاریخ ۱۳۷۲/ ۱۲ / ۱۶ مقرر شده است: «به موجب ماده یک قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی ... در ماده ۲ قانون مذکور مسؤولیت های شورای مزبور تعیین شده و از جمله بررسی و تصویب نهایی طرح های جامع شهری و تغییرات آنها خارج از نقشه های تفصیلی در شمار وظایف آن مرجع قرار گرفته است که وضع قاعدة خاص متضمن الزام متقاضیان تفکیک و افراز اراضی به واگذاری ۵ تا ۱۰ درصد از اراضی خود به شهرداری به صورت وقف جهت تأمین تأسیسات عمومی از مصادیق اهداف و وظایف و اختیارات قانونی آن شورا نمی باشد

مضافا اینکه تأمین تأسیسات عمومی به حکم قوانین مربوط با تملک اراضی مورد نیاز از طريق اسباب مملک قانونی تجویز گردیده است و سلب مالکیت مشروع اشخاص برای رفع نیازمندی های عمومی بدون تمسک به قانون و با جلب رضایت مالک خلاف قوانین موضوعه در باب اصل تسليط در این زمینه می باشد. بنا به جهات فوق الذکر آن قسمت از دفترچه طرح جامع شهر تبریز ... ابطال می گردد».

از این رو بر بنیاد آنچه به عنوان قاعده تبیین شد، مالکیت اشخاص محترم بوده و جز بارضایت مالک، نمی توان حق مالکیت را از وی سلب یا اشخاص را ملزم به انتقال مالکیت خود نمود؛ مگر اینکه، قانون، چنین امری را تجویز کرده باشد.

مبنای قانونی تملک اراضی از سوی شهرداری ها

یکی از وظایفی که بند یکم ماده 55 قانون شهرداری مصوب ۱۳۳۶/ ۶ / ۱۱ ، برعهده شهرداری ها قرار داده است «ایجاد خیابان ها و کوچه ها و میدان ها و باغ های عمومی و مجاری آب و توسعه معابر در حدود قوانین موضوعه» می باشد.

در راستای انجام این وظیفه، شهرداری مکلف است از برنامه ریزی کلی (طرح جامع) و جزئی (طرح تفصیلی) صورت پذیرفته برای هرشهر، پیروی کند. این دو برنامه باید برابر قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران مصوب ۱۳۵۱ / ۱۲ / ۲۲ تدوین شده باشد.

تعریف طرح جامع در بند ۲ ماده ۱ قانون تغییر نام وزارت آبادانی و مسکن به وزارت مسکن و شهرسازی و تعیین وظایف آن مصوب ۱۳۵۳ / ۶ / ۱۹ این گونه انجام شده است: «طرح جامع شهر عبارت از طرح بلندمدتی است که در آن نحوه استفاده از اراضی و منطقه بندی مربوط به حوزه های مسکونی، صنعتی، بازرگانی، اداری و کشاورزی و تأسیسات و تجهیزات و تسهیلات شهری و نیازمندی های عمومی شهری، خطوط کلی ارتباطی و محل مراکز انتهای خط ترمینال) و فرودگاه ها و بنادر و سطح لازم برای ایجاد تأسیسات و تجهیزات و تسهیلات عمومی، مناطق نوسازی، بهسازی و اولویت های مربوط به آنها تعیین می شود و ضوابط و مقررات مربوط به کلیه موارد فوق و همچنین ضوابط مربوط به حفظ بنا و نماهای تاریخی و مناظر طبیعی، تهیه و تنظیم می گردد.

طرح جامع شهر بر حسب ضرورت قابل تجدید نظر خواهد بود». گفتنی است تصویب طرح جامع، برابر بند ۳ ماده ۲ قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران مصوب ۱۳۵۱/ ۱۲ / ۲۲ از اختیارات شورای عالی شهرسازی، می باشد که برابر ماده ۷ همان قانون نیز «شهرداریها مکلف به اجرای مصوبات شورای عالی شهرسازی و معماری ایران طبق مفاد ماده ۲ می باشند).

طرح جامع، برنامه ای کلی بوده و جزئیات آن در برنامه دیگری به نام طرح تفصیلی بیان می شود که برابر ماده 5 قانون پیش گفته تصویب آن در سطح هر استان صورت می گیرد. بند۳ قانون تغییر نام وزارت آبادانی و مسکن به وزارت مسکن و شهرسازی و تعیین وظایف آن، در تعریف این طرح آورده است: «طرح تفصیلی عبارت از طرحی است براساس معیارها و ضوابط کلی طرح جامع شهر نحوه استفاده از زمین های شهری در سطح محلات مختلف شهر و موقعیت و مساحت دقیق زمین برای هریک از آنها و وضع دقیق و تفصیلی شبکه عبور و مرور و میزان وتراکم جمعیت و تراکم ساختمانی در واحدهای شهری و اولویت های مربوط به مناطق به سازی و نوسازی و توسعه و حل مشکلات شهری و موقعیت کلیه عوامل مختلف شهری در آن تعیین می شود و نقشه ها و مشخصات مربوط به مالکیت براساس مدارک ثبتی تهیه و تنظیم می گردد»..

بدین ترتیب بر بنیاد آنچه نوشته آمد، می توان گفت شهرداری ها در راستای انجام وظیفه خود دائر بر احداث کوچه، خیابان، میدان و ... مکلف به تبعیت از طرح هایی هستند که از سوی مراجع عالی شهرسازی تدوین شده اند اما اگر اجرای این طرح ها در تضاد با مالکیت اشخاص قرار گیرد، پرسشی که مطرح می گردد آن است که اساسا شهرداری ها چه تکلیفی خواهند داشت؟

در این باره، باید گفت چنانکه در بند ۱ ماده 55 قانون شهرداری اشاره شد، شهرداریها مکلف به رعایت قوانین موضوعه هستند که در ادامه به این قوانین پرداخته می شود.

موارد قانونی تملک اراضی از سوی شهرداری ها

چنانکه پیشتر تبیین شد احترام به مالکیت اشخاص قاعده کلی است و تملک اجباری اراضی اشخاص، نیاز به مجوز قانونی برای تخصیص آن قاعده دارد. در این صورت، تملک معوض، مجاز خواهد بود اما تملک رایگان نیاز به نص اضافی قانون دارد و استثنای دوم بر قاعده کلی یادشده است. بنابراین، در هر کجا تملک اجباری اراضی اشخاص پیش بینی شده، تملک معوض مدنظر است مگر اینکه قانون گذار تملک رایگان را تصریح کرده باشد.

تملک رایگان

شهرداری ها در دو صورت می توانند نسبت به تملک رایگان اراضی اشخاص اقدام نمایند: الف) بر پایه ماده ۱۰۱ قانون شهرداری و تبصره های آن، در صورتی که اشخاص درخواست تفکیک و افراز اراضی خویش را داشته باشند، شهرداری ها در راستای طرح جامع و تفصیلی شهر، بخشی از اراضی را جهت تأمین سرانه عمومی و خدماتی و بخشی از اراضی را جهت تأمین خیابان ها و معابر عمومی تملک می کنند.

برابر تبصره 4 ماده ۱۰۱ قانون یادشده، «کلیه اراضی حاصل از تبصره ۳ و معابر و شوارع عمومی و اراضی خدماتی که در اثر تفکیک و افراز و صدور سند مالکیت ایجاد می شود، متعلق به شهرداری است و شهرداری در قبال آن هیچ وجهی به صاحب ملک پرداخت نخواهد کرد. در مواردی که امکان تأمین انواع سرانه، شوارع و معابر اززمین مورد تفکیک و افراز میسر نباشد، شهرداری می تواند با تصویب شورای اسلامی شهر معادل قیمت آن را به نرخ کارشناسی دریافت نماید».

با این همه، تبصره یادشده، شامل اراضی موقوفه نمی گردد. چه، شورای نگهبان در نظریه شماره ۹۰/ ۳۰ / ۶۶۸۶۷ مورخ ۱۳۹۰/ ۹ / ۲۹ عموم مقرره یادشده را از جهت شمول بر اراضی موقوفه تخصیص زده و مقرر داشته است: «تسری تبصره 4 ماده واحده اصلاح ماده ۱۰۱ قانون شهرداری ها مصوب ۱۳۹۰/ ۱ / ۲۸ مجلس شورای اسلامی به موقوفات، خلاف موازین شرع تشخیص داده شد.

براین بنیان، در صورتی که اراضی موقوفه افراز و تفکیک گردد، شهرداری ها نمی توانند به صورت بلاعوض نسبت به تملک بخشی از اراضی موقوفه اقدام نمایند بلکه باید تملک را در قالب قرارداد معوض انجام دهند.

ب) مورد دیگری که شهرداری ها می توانند به صورت رایگان اراضی اشخاص را تملک نمایند در صورتی است که اراضی اشخاص خارج از محدوده شهری باشد و مالکین متقاضی ورود به محدوده شهر باشند.

در این حالت، در صورتی که طرح جامع و تفصیلی شهر اجازه بدهد، شهرداری ها می توانند در قبال موافقت با تقاضای صاحبان اراضی، افزون بر تملک اراضی برای تأمین سرانه خدماتی و عمومی و احداث معابر، حداکثر تا بیست درصد از اراضی را به صورت رایگان تملک نمایند.

در این باره، در تبصره 4 ماده واحده قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرح های دولتی و شهرداری ها مصوب ۱۳۹۷/ ۸ / ۲۹ مقرر شده است: «در مواردی که تهیه زمین عوض در داخل محدوده های مجاز برای قطعه بندی و تفکیک و ساختمان سازی میسر نباشد و احتیاج به توسعه محدوده مزبور طبق طرح های مصوب توسعه شهری مورد تأیید مراجع قانونی قرار بگیرد، مراجع مزبور می توانند در مقابل موافقت با تقاضای صاحبان اراضی برای استفاده از مزایای ورود به محدوده توسعه و عمران شهر، علاوه بر انجام تعهدات مربوط به عمران و آماده سازی زمین و واگذاری سطوح لازم برای تأسیسات و تجهیزات و خدمات عمومی، حداکثر تا ۲۰٪ از اراضی آنها را برای تأمین عوض اراضی واقع در طرح های موضوع این قانون و همچنین اراضی عوض طرح های نوسازی و به سازی شهری، به طور رایگان دریافت نمایند .

از این رو می توان گفت اطلاق این تبصره شامل موقوفات نیز می گردد. هرچند مبانی شرعی که شورای نگهبان در مورد تبصره 4 ماده ۱۰۱ قانون شهرداری به استناد آنها تملک رایگان اراضی موقوفه را غیرشرعی اعلام کرده شامل این موردهم می شود اما تا زمانی که شورای نگهبان تبصره 2 ماده واحده را در مورد موقوفات، غیرشرعی اعلام نکرده است چاره ای جز اقدام براساس آن وجود ندارد.

نکته حائز اهمیت برای حفظ مصالح موقوفات این است که چنانکه در این تبصره آمده و در رأی وحدت رویه شماره ۱۵۳ مورخ۱۳۹۲ / ۲ / ۳۰ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری پژواک یافته، تملک رایگان اراضی منوط به درخواست مالک است اما در صورتی که بدون درخواست مالک اراضی اشخاص به محدوده شهری وارد شود شهرداری حق تملک رایگان اراضی را نخواهد داشت. براین پایه، موقوفات نباید تا ضرورت خاصی اقتضا کند متقاضی ورود به حوزه شهری باشند.

تملك معوض

تملک املاک اشخاص به صورت معوض و در قالب قرارداد از سوی نهادهای عمومی و دولتی در لایحه قانونی نحوه خرید و تملك اراضی و املاك برای اجرای برنامه های عمومی، عمرانی و نظامی دولت مصوب ۱۳۵۸/ ۱۱ / ۱۷ و قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرح های دولتی و شهرداری ها مصوب ۱۳۹۷/ ۸ / ۲۹ تبلور یافته است.

در این دو قانون، هرگاه برای اجرای طرح های عمومی و عمرانی، نیاز به اموال غیرمنقول اشخاص باشد، نهادهای دولتی و عمومی از جمله شهرداری ها، مكلف اند حداکثر ظرف ۱۸ ماه و با رعایت ضوابط مقرر، نسبت به تملک قراردادی املاک اشخاص به نرخ عادله روز اقدام نمایند.

برابر تبصره ۱ ماده واحده قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرح های دولتی و شهرداری ها اصلاحی ۱۳۸۰/ ۱ / ۲۲ ، چنانکه اجرای طرح به ۵ سال آینده موکول شده باشد، مالک از کلیه حقوق مالکانه خویش بهره مند است. بنابراین، اگر مالک درخواست صدور پروانه ساختمانی از شهرداری نماید شهرداری مکلف به صدور پروانه است، اما آنچه در عمل اتفاق می افتد این است که شهرداری صدور پروانه ساختمانی را موکول به اجرای طرح در قسمت زمین مالک می نماید و از اضطرار مالک سوءاستفاده می کند. برای مثال، اگر اجرای طرح، منوط به کسر ۲۰ متر از زمین و اضافه شدن آن به خیابان باشد، شهرداری اعلام می کند که تنها برای باقیمانده زمین، پروانه ساختمانی صادر می کند و مالک باید از مقداری که در طرح قرار گرفته، بگذرد.

بدین سان، شهرداری از اجرای قوانین پیش گفته می گریزد. در هر حال، اگر شهرداری با موقوفات به عنوان مالک عرصه توافق نکرده باشد، موقوفات می توانند برابر آنچه در ادامه این نوشتار خواهد آمد نسبت به استیفای حقوق خود اقدام نمایند.

همچنین ممکن است به تبصره 6 ماده ۱۰۰ قانون شهرداری استناد شود که مقرر می دارد: «در مورد تجاوز به معابر شهر مالكين موظف هستند در هنگام نوسازی براساس پروانه ساختمان و طرح های مصوب رعایت برهای اصلاحی را بنمایند. در صورتی که برخلاف پروانه و یا بدون پروانه، تجاوزی در این مورد انجام گیرد، شهرداری مکلف است از ادامه عملیات جلوگیری و پرونده امر را به کمیسیون ارسال نماید ...» .

برابر این مقرره، مالکین در هنگام نوسازی مکلف به رعایت پروانه ساختمانی و طرح های مصوب هستند و تخلف از آنها موجب طرح موضوع در کمیسیون ماده صد قانون شهرداری است.

بنابراین، تکلیف قانونی اشخاص برای رعایت طرح های مصوب از جمله در خصوص معابر شهری بدین معنا است که شهرداری ها برای تملک و پرداخت عوض این بخش از اراضی با تکلیفی مواجه نمی باشند، درحالی که اگر مقصود قانون گذار این بود که شهرداری ها اراضی را برای توسعه معابر، با پرداخت عوض تملک نمایند لزومی به وضع تکلیف برای مالكین جهت رعایت طرح های مصوب نبوده بلکه پس از تملک اراضی، شهرداری مالک معابر بوده و احترام به مالکیت نیز قاعده عمومی است.

براین اساس، مالکین با قبول نوسازی براساس پروانه ساختمانی صادره از شهرداری ، از حق مالکیت خود در قسمتی که در طرح معابر قرار گرفته است، اعراض می نمایند.

به دلایل ذیل می توان بر دیدگاه یادشده خرده گرفت: دلیل نخست: ماده صد قانون شهرداری، مالکین را مکلف نموده که پیش از انجام عملیات ساختمانی از شهرداری پروانه أخذ نمایند.

هنگامی که شهرداری اقدام به صدور پروانه می کند آیا می تواند بخشی از زمین متقاضی را از مالکیت وی خارج نموده و به مالکیت شهرداری درآورد؟ آیا مقرره یادشده دربردارنده مجوز سلب مالکیت یا تملک است؟ پاسخ منفی است. چراکه، ماده یادشده تکلیف مالکین را در اخذ پروانه ساختمانی و رعایت مفاد آن بیان می کند اما در مورد ضوابط صدور این پروانه برای شهرداری ساکت است.

بر این اساس، شهرداری باید برای صدور پروانه به سایر مواد قانون پیش گفته و سایر قوانین مراجعه نماید. در این باره، ماده ۱۰۱ قانون شهرداری جاری نمی شود. چه، احداث ساختمان بدون تفکیک و افراز زمین، مشمول ماده ۱۰۱ نمی باشد.

دلیل دوم: شورای نگهبان تبصره 4 ماده ۱۰۱ قانون شهرداری را که به روشنی عدم پرداخت وجه در خصوص تملک اراضی اشخاص در زمان تفکیک و افراز را پیش بینی نموده، در خصوص موقوفات، خلاف شرع اعلام کرده است. اگر تبصره 6 ماده ۱۰۰ قانون پیش گفته را نیز متضمن عدم پرداخت وجه بابت تملک بدانیم، همان مبانی و اصولی که منتهی به نظریه شورای نگهبان شده در اینجا نیز جاری خواهد بود. به ویژه اینکه، در خصوص موقوفات، وقف باعث حبس عین شده و انتقال اراضی وقفی نیاز به مجوز قانونی دارد. امری که در تبصره 2 ماده 5 «لایحه قانونی نحوه خرید و تملك اراضی و املاك برای اجرای برنامه های عمومی، عمرانی و نظامی دولت» نیز بدان توجه شده است. در این تبصره، موقوفاتی که تبدیل به أحسن آنها به تشخیص سازمان مجاز است قابل تملک دانسته شده است، اما در سایر موارد باید نهادهای عمومی و دولتی نسبت به انعقاد قرارداد اجاره بلند مدت اقدام نمایند.

بر این پایه، در خصوص اراضی موقوفه افزون بر لزوم شرایط مقرر و پرداخت بهای عادله، مجوز تبدیل به أحسن موقوفه از سوی سازمان اوقاف نیز لازم است. دلیل سوم: إعراض ایقاعی است که نیاز به قصد انشا دارد و تا زمانی که این امر محقق نشده بده باشد، نمی توان قائل به سقوط حق مالکیت شد. وانگهی، شهرداری صدور پروانه را به إعراض مالک منوط می کند. مالک نیز برای گرفتن پروانه و تجدید ساختمان خویش چاره ای جز تن دادن به خواسته شهرداری ندارد.

در واقع، مالک مجبور به توافق با شهرداری می شود تا در قبال از دست دادن بخشی از مالکیت خود، مانع از دست دادن کامل حق مالکیت خود گردد. بی گمان، این شیوه رفتار شهرداریها مشمول اصل 40 قانون اساسی است که مقرر داشته: «هیچ کس نمی تواند اعمال حق خویش را وسیله اضرار به غیر یا تجاوز به منافع عمومی قرار دهد».

بنابراین، به فرض وقوع إعراض از سوی مالک، این عمل حقوقی به دلیل اکراه مالک در إنشاء آن، غیرنافذ است. دلیل چهارم: به فرض وقوع إعراض صحیح، این عمل حقوقی از سوی مستأجر موقوفه (مالک منافع و اعیان) در برابر شهرداری صورت گرفته و در همان رابطه نیز مؤثر است، اما موقوفه که مالک عرصه بوده رابطه حقوقی با شهرداری نداشته و إعراضی هم إنشاء نکرده است. بنابراین، در خصوص عرصه ، تملک آن بدون رضایت مالک و بدون مجوز قانونی صورت گرفته است.

دلیل پنجم: از حیث تاریخی تملک اراضی جهت معابر و شوارع همواره به صورت معوض بوده است. در این رابطه میتوان به «قانون توسعه معابر مصوب ۱۳۱۲»، «قانون مربوط به تملک زمین ها برای اجرای برنامه های شهرسازی مصوب ۱۳۳۹» و «قانون نوسازی و عمران شهری مصوب ۱۳۶۷» اشاره نمود.

دلیل ششم: براساس قاعده لزوم احترام به حق مالکیت پیش گفته، تملک اراضی اشخاص از سوی نهادهای عمومی و دولتی، مستلزم رعایت شرایط مقرر در قوانین و پرداخت بهای عادله روز می باشد. به گفته دیگر، اصل احترام مال مردم و ضرورت رعایت آن مستلزم این است که در صورت نیاز دستگاه های اجرایی از جمله شهرداری ها به اراضی و املاك و ابنیه یا سایر حقوق اشخاص حقیقی و یا حقوقی، این دستگاه ها باید اقدام به خرید یا جلب توافق و رضایت مالك يا مالكان نموده و صرفا از این طریق نیاز خود را برطرف کنند.

دلیل هفتم: تفسیر یادشده با احکام شرعی مطابقت ندارد. در اینجا صرفا و برای نمونه به دو استفتاء به عمل آمده اشاره می شود: سؤال: در مواردی که اراضی موقوفه در طرح جاده های عمومی و خیابان قرار می گیرد پرداخت مال الاجاره موقوفه شرع به عهده چه کسی است؟ آیا مجری طرح که متصدی مسیر است مدیون به وقف است یا عابرین که در حقیقت بهره گیران از موارد تصرف وقف هستند؟ با علم به عدم پرداخت حق وقف و عدم رضایت متولی شرعی موقوفه، در صورت عبور از این مسیرهای وقفی، نحوه برائت ذمه چگونه محاسبه می شود؟ پاسخ: «کسی که تخریب موقوفه و غیرقابل استفاده شدن موقوفه و در نتیجه اتلاف موقوفه حکما به او انتساب و استناد پیدا می کند، شرعا ضامن است که یا موقوفه را در صورت امکان به حال سابق برگرداند و يا وجه اجاره آن را بپردازد و یا در صورتی که موقوفه را حتما به صورت تالف درآورده باشد عوض آن را تسلیم نماید و چنانچه موقوفه با تبدیل به خیابان در حکم تالف باشد بر عابرین چیزی در این باره نیست». سؤال: گاهی بعضی از مؤسسات دولتی و غیردولتی به سبب مسائل فنی و طراحی از قبیل ساختن سدها و نیروگاه های برق و پارك های عمومی و مانند آن، مجبور به تصرف در زمین های وقفی می شوند، آیا مجری این طرح ها از نظر شرعی ملزم به پرداخت عوض یا اجرت وقف است؟ پاسخ: «در اوقاف خاص باید برای اجاره یا خرید وقف به موقوف عليهم مراجعه کرد و در وقف بر عناوین عمومی که به نحو وقف منفعت وقف شده اند تا منافع آنها در جهت وقف مصرف شود برای تصرف در آن باید از متولی شرعی آن اجاره شوند و مال الاجاره هم باید به او پرداخت شود تا آن را در جهت وقف مصرف کند و اگر تصرفات در این قبیل وقف ها در حکم تلف کردن عین باشد موجب ضمان است و بر متصرف واجب است که عوض عین موقوفه را به متولی وقف بدهد تا با آن ملك دیگری بخرد و آن را به جای وقف اول وقف نماید تا درآمدهای آن در جهت وقف به مصرف برسد». از این رو بر بنیاد آنچه نوشته آمد باید گفت شهرداری در قبال تملک اراضی موقوفه تحت هر عنوانی، مکلف به پرداخت عوض به نرخ عادله روز مطابق با قوانین است مگر در موردی که موقوفه متقاضی ورود به حوزه خدمات شهری باشد و شهرداری موافقت با درخواست موقوفه را منوط به تملک رایگان حداکثر تا ۲۰ درصد اراضی موقوفه نماید.

بررسی جواز جبران کسری مساحت عرصه از مستأجرموقوفه

در این بخش پیرو دومین پرسش مطروحه در صدر این نوشتار، امکان اخذ و جبران کسری مساحت عرصه از مستأجرين اموال موقوفه مورد بررسی واقع می گردد. از این رو دو مبنایی که می توان بر امکان مطالبه نرخ روز مقدار کسری زمین از مستأجرين اموال موقوفه توسط سازمان اوقاف فرض و تصور نمود به قرار ذیل است:

قرارداد فضولی

یک مبنا این است که مستأجر با شهرداری در خصوص عرصه که تحت مالکیت موقوفه بوده، توافق نموده و بدین سان شهرداری پروانه ساختمانی را برای متراژ باقیمانده صادر کرده است. در این صورت، توافق مستأجر و شهرداری فضولی بوده و نسبت به عرصه غیرنافذ است.

از این رو بر موقوفه در برابر این قرارداد فضولی سه اقدام متصور است:

الف) اگر موقوفه این توافق را رد نماید، توافق باطل بوده و موقوفه نمی تواند به مستأجر مراجعه کند بلکه باید به شهرداری به تفصیل پیش گفته رجوع نماید.

ب) در صورتی که در توافق فضولی، غبطه موقوفه رعایت نشده باشد، نماینده موقوفه حق تنفيذ توافق را ندارد. چه، اختیارات نماینده موقوفه در چارچوب صلاح و غبطه موقوفه قابل اجراست.

چنانکه، در ماده ۸۲ قانون مدنی آمده است: «هرگاه واقف برای اداره کردن موقوفه ترتیب خاصی معین کرده باشد متولی باید به همان ترتیب رفتار کند و اگر ترتیبی قرار نداده باشد، متولی باید راجع به تعمیر و اجاره و جمع آوری منافع و تقسیم آن بر مستحقین و حفظ موقوفه و غیره مثل وکیل امینی عمل نماید. همچنین در ماده ۹۹۷ ق.م.

نیز در مورد تکلیف وکیل به رعایت غبطه موکل مقرر چنین گشته است: «وکیل باید در تصرفات و اقدامات خود مصلحت موکل را مراعات نماید و از آنچه که موکل بالصراحه به او اختیار داده یا برحسب قرائن و عرف و عادت داخل اختیار اوست ، تجاوز نکند.». در ماده 4۹۹ ق.م. نیز در خصوص یکی ازمصادیق عمل متولی چنین مقرر شده است: «هرگاه متولی با ملاحظه صرفه وقف، مال موقوفه را اجاره دهد اجاره به فوت او باطل نمی گردد».

ج) در صورتی که توافق فضولی با رعایت صلاح و غبطه موقوفه باشد؛ بدین معنا که توافق حاکی از انتقال مالکیت به نرخ عادله روز به شهرداری باشد،

در این صورت، متولی در صورت رعایت مصلحت، می تواند وفق مقررات قانون مدنی مندرج در مواد ۲۶۷ تا ۲۹۳، با تنفيذ قرارداد فضولی، جهت دریافت عوض با در نظر گرفتن ماده ۲۹۰ قانون مدنی به فضول مراجعه نماید.

مسئولیت مدنی

مبنای دیگری که برای مراجعه اوقاف به مستأجر قابل تصور می باشد این است که مستأجر با تخریب اعیانی و بازسازی ملک که مستلزم أخذ پروانه ساختمانی از شهرداری بوده، مبادرت به توافق با شهرداری نموده و به ضرر موقوفه بخشی از عرصه را از مالکیت موقوفه خارج نموده است.

بنابراین، مستأجر از باب تسبیب، مکلف به پرداخت نرخ عادله زمین است؛ به دیگر سخن، اگر مستأجر برای بازسازی ملک اقدام نمی کرد، شهرداری نیز اقدام به کسر و تملک بخشی از مساحت زمین نمی نمود. از این رو بر بنیاد آن چه در این نوشتار تبیین شد باید گفت:

١. تنها فرضی که در آن می توان گفت غبطه موقوفه رعایت شده، این است که شهرداری متعهد به پرداخت نرخ روز مساحت کسر شده از زمین، شده باشد. 

۲. ماده ۲۹۰ قانون مدنی مقرر می دارد: «در صورتی که معامل فضولی عوض مالی را که موضوع معامله بوده است گرفته و در نزد خود داشته باشد و مالك با اجازه معامله قبض عوض را نیز اجازه کند دیگر حق رجوع به طرف دیگر نخواهد داشت».

٣. به فرض صدق مقررات اتلاف و تسبیب در این موضوع، برابر ماده ۳۳۲ ق.م. «هر گاه یک نفر سبب تلف مالی را ایجاد کند و دیگری مباشر تلف شدن آن مال بشود، مباشر مسئول است نه مسبب؛ مگر اینکه سبب أقوى باشد به نحوی که عرفا اتلاف مستند به او باشد .» . از این رو مسئولیت شهرداری به قوت خود باقی است. 4. مستأجر موقوفه نقشی در تصویب طرح جامع یا تفصیلی شهری نداشته و اگر خود موقوفه نیز برای اقدام عمرانی درخواست پروانه ساختمانی می نمود، همین وضعیت حادث می شد.

افزون بر آن، مستأجر موقوفه برای بازسازی ملک، وفق اختیارات قانونی خویش عمل نموده و نمی توان اجرای این اختیار قانونی را تقصیر به شمار آورد. براین بنیان، تقصیر به عنوان یکی از ارکان مسئولیت مدنی در تسبيب، واقع نشده است.

با وجود این، اگر سازمان اوقاف مدعی ورود خسارت غیر از نرخ عادله زمین از ناحیه این اقدام مستأجر باشد، می تواند با اثبات ارکان مسئولیت مدنی وفق مقررات قانون مسئولیت مدنی و نیز مواد ۳۳۱ تا ۳۳۵ ق.م. از باب تسبیب، به طرفیت مستأجر اموال موقوفه اقدام قانونی نماید، اما این امر، ارتباطی به مسئولیت شهرداری در راستای پرداخت عوض ندارد.

نتيجه

1. شهرداری در قبال تملک اراضی موقوفه تحت هر عنوانی، مکلف به پرداخت عوض به نرخ عادله روز مطابق با «لایحه قانونی نحوه خرید و تملك اراضی و املاك برای اجرای برنامه های عمومی، عمرانی و نظامی دولت» و «قانون نحوه تقویم ابنیه ، املاک و اراضی مورد نیاز شهرداری ها می باشد مگر در موردی که موقوفه، متقاضی ورود به حوزه خدمات شهری باشد و شهرداری موافقت با درخواست موقوفه را منوط به تملک رایگان حداکثر تا ۲۰ درصد اراضی موقوفه نماید.

۲. با توجه به اینکه مالکیت عرصه با موقوفه و مالکیت اعیانی با مستأجر موقوفه بوده ، پرداخت عوض به هر دو مالک حسب مورد باید صورت گیرد. بنابراین، اگر شهرداری نسبت به عرصه، با مستأجر موقوفه توافق نماید این توافق، فضولی بوده و جز با اعلام رضایت موقوفه، نافذ نخواهد بود.

در این صورت، اگر توافق یادشده با رعایت صلاح و غبطه موقوفه (تعهد شهرداری به پرداخت عوض به نرخ عادله روز) باشد نماینده موقوفه می تواند توافق را تنفیذ نموده و برای دریافت عوض مراجعه کند.

در غیر این صورت، نماینده موقوفه، حق تنفيذ توافق فضولی را ندارد و توافق شهرداری و مستأجر باطل بوده و موقوفه می تواند جهت احقاق حقوق خود نسبت به مالکیت عرصه، فقط به شهرداری مراجعه نماید.

٣. هرچند مستأجر با اقدام به بازسازی ملک، زمینه را برای تصرف و تملک بخشی از اراضی موقوفه از سوی شهرداری فراهم آورده است اما این امر موجب انتقال مسئولیت قانونی شهرداری برای پرداخت نرخ عادله روز به مستأجرنمی شود.

با این همه، اگر سازمان اوقاف، مدعی ورود خسارت غیراز نرخ زمین باشد، می تواند با اثبات ارکان مسئولیت مدنی به مستأجر متصرف ، مراجعه نماید.

منابع و مآخذ

كتاب ها

١. امام خمینی، سید روح الله ، بدائع الدرر فی قاعده نفي الضرر، تهران ، مؤسسه تنظیم و نشر آثار امام خمینی له ، ۱۳۸۷، چ سوم

۲. ، تنقيح الاصول، قم، مؤسسه تنظیم و نشر آثار امام خمینی ، ۱۳۸۵، چ دوم.

٣. ، تهذیب الاصول، قم، مؤسسه تنظیم و نشر آثار امام خمینی ، ۱۳۸۷، چ دوم .

4. ایروانی ، باقر، دروس تمهيديه في القواعد الفقهية ، قم، دار الفقه، ۱۶۲۹ ق، چ سوم.

۵. خامنه ای ، سید علی ، أجوبة الاستفتائات ، قم، دفتر معظم له، ۱۴۲۴ق.

۶. ، استفتائات وقف، تهران، سازمان چاپ و انتشارات وابسته به سازمان اوقاف و امور خیریه، ۱۳۹۴.

۷. رضایی زاده، محمد جواد ، حقوق برنامه ریزی شهری، تهران ، مجد، ۱۳۹۱

۸ .صفایی، حسین ، اشخاص و اموال، تهران ، میزان، ۱۳۸۸، چ دهم. .

9.طوسی، محمد بن حسن، المبسوط في فقه الإمامية ، تهران ، المكتبة المرتضوية لإحياء الآثارالجعفرية ، ۱۳۸۷ ق، چ سوم

۱۰. عمید زنجانی، عباسعلی ، قواعد فقه ، تهران، سمت، ۱۳۸۹.

۱۱. کاتوزیان، ناصر، اموال و مالکیت ، تهران ، میزان ، ۱۳۹۱، چ سی وهفتم

۱۲. کامیار، غلامرضا، حقوق شهری و شهرسازی، تهران ، مجد، ۱۳۹۵، چ هشتم.

۱۳. محقق داماد، سید مصطفی ، قواعد فقه ، تهران ، مرکز نشر علوم اسلامی، ۱۴۰۹ق، چ دوازدهم .

۱4. نایینی ، میرزا محمد حسین ، منية الطالب في حاشية المكاسب، به قلم شیخ موسی بن محمدنجفی خوانساری، تهران ، المكتبة المحمدية، ۱۳۷۳ق.

15. نوحی، حمیدرضا، قواعد فقهی در آثار امام خمینی، تهران، مؤسسه تنظیم و نشر آثار امام خمینی ، ۱۳۸۹.

۱6. نوری طبرسی، میرزا حسین ، مستدرک الوسائل و مستنبط المسائل، بیروت، مؤسسه آل البيت عل ،۱۴۰۸ق.

مقاله ها

1. اسدی، حبیب، «تملک ابنیه و اراضی جهت اجرای طرح های مصوب شهری از سوی شهرداری ها» ،مجله کانون وکلای دادگستری، شماره ۱۸ .۱۷، ص ۱۲، تهران ، کانون وکلای دادگستری، ۱۳۸۹.

۲. طباطبایی، محمدصادق و احسان صافیان اصفهانی، «ماهیت توافق شهرداری با مالک ملک در راستای اجرای طرح عمرانی»، مجله حقوقی دادگستری، شماره ۷۸ ، تهران ، کانون وکلای دادگستری ، ۱۳۹۱.

قوانین و مقررات

1. قانون اساسی ج. ا...

۲. قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران مصوب ۱۳۵۱/ ۱۲ /۲۲ .

٣. قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرح های دولتی و شهرداری ها مصوب ۱۳۹۷/ ۸ / ۲۹ .

۴. قانون تغییر نام وزارت آبادانی و مسکن به وزارت مسکن و شهرسازی و تعیین وظایف آن مصوب ۱۳۵۳/ ۶ / ۱۹ .

ه. قانون توسعه معابر مصوب ۱۳۱۲.

6. قانون حفاظت و بهره برداری از جنگل ها و مراتع مصوب ۱۳۶۹.

7. قانون حفظ و حمایت از منابع طبیعی و ذخایر جنگلی مصوب ۱۳۷۱.

۸. قانون شهرداری مصوب ۱۳۳۶/ ۶ / ۱۱ .

۹. قانون لغو مالکیت اراضی موات شهری و کیفیت عمران آن مصوب ۱۳۵۸.

۱۰. قانون مدنی.

۱۱. قانون مربوط به تملک زمین ها برای اجرای برنامه های شهرسازی مصوب ۱۳۳۹.

۱۲. قانون مرجع تشخیص اراضی موات و ابطال اسناد آن مصوب ۱۳۹۵

۱۳. قانون نحوه تقویم ابنيه ، املاک و اراضی مورد نیاز شهرداری ها مصوب ۱۳۷۰/ ۸ /۲۸ .

۱۶. قانون نوسازی و عمران شهری مصوب ۱۳۶۷. ۱۵. لايحه قانونی نحوه خرید و تملك اراضی و املاك برای اجرای برنامه های عمومی، عمرانی و نظامی دولت مصوب ۱۳۵۸/ ۱۱ / ۱۷ .

پانویس