سازمان های مردم نهاد: فرصت یا تهدید؟!

ایمان اعیانی، امیر کاظم زاده

سازمان های مردم نهاد، سازمان هایی که گاهی به عنوان تنها راهکار برای حل بسیاری از مشکلات شناخته شده و گاهی به عنوان معبری برای نفوذ بیگانگان به کشور عنوان گردیده اند. سازمان هایی که می توانند با استفاده از ظرفیت های مردمی ابزاری برای توسعه باشند و گاهی توطئه؛ لشگری برای حفظ و پیشبرد آرمانهای انقلاب و یا عاملی برای کاهش مشروعیت نظام باشند.

سازمان هایی که با خاستگاه نیازهای اجتماعی شکل گرفته و عموما به بدنه جامعه متصل می گردند. سازمان هایی که توانسته اند کم و بیش جایگاه اجتماعی برای خود در بین مردم کسب کنند و جمعی را با خود همراه نمایند. نهادی که مدت نه چندان زیادی است در نظام قانونی کشور ایران به رسمیت شناخته شده اند اما همچنان در قاب نگاه های سیاسی و بین نهادی سردرگم مانده اند. به طوری که این سردرگمی نه تنها گریبان گیر این سازمان ها گردیده، بلکه مردم و دولت ها را نیز در مسائل گوناگونی مشوّش نموده است. سازمان هایی که در حال حاضر با مشکلات قانونی، ساختاری و فرهنگی عدیده ای روبه رو بوده و مدت زیادی است چشم به مشارکت و هم دلی سیاستمداران نهاده اند. مشکلاتی که از بدو تاسیس یک سازمان مردم نهاد شروع می شود و از همان ابتدا سختی راه را به متولیان آن سازمان گوشزد می کند.

اگر تمام نهادها و سازمان هایی که در ارتباط با سازمان های مردم نهاد (سمن) - نقش هایی رسمی و یا غیررسمی- هستند به علاوه همه سمن هایی که با کسب مجوّز در بستر قانونی حاکم بر این فضا مشغول به فعالیت هستند را یک نظام در نظر بگیریم،نیروی انتظامی، وزارت کشور، سازمان اوقاف و امور خیریه، سازمان بهزیستی، کمیته امداد، و شهرداری ها تعدادی از نهادهایی هستند که در نظام سازمان های مردم نهاد در کشور جایگاهی داشته و گاهی در مقام سیاست گذار، گاهی تنظیم گر و گاهی تسهیل گر این نظام نقش ایفا نموده اند. سه نقش مهم از نظام حکمرانی که لازمه نگاه سیستمی به یک نظام، توجه به تمام اجزای هر نقش خواهد بود. سیاستگذاری که بتواند با تعیین اهداف، اولویتها و جهت گیری سمن ها، نظام مناسبی را طراحی نماید و از طریق نهادهای تنظیم گر به تعیین استانداردها و صدور مجوز پرداخته و با رصد و بازرسی فضای موجود اطلاعات مناسب را جمع آوری و در صورت لزوم به حل دعاوی اجزای این نظام بپردازد. در این میان تسهیلگران که به صورت دولتی و یا خصوصی در این نظام حضور خواهند داشت، وظیفه ایجاد زیرساخت، منابع دانشی، منابع مالی و همچنان سازوکارهای ارزیابی و رتبه بندی می باشند که طی مسیر را با سرعت بیشتری برای بازیگران این نظام مهیا مینمایند. به هر حال این نقش ها که در قوانین کشور به صورت پراکنده و در طول سالیان متمادی ترسیم گردیده با توجه به نبود قابی مشخص برای سیاستمداران موجب گردیده تا هم پوشانی، تعارض و خلاءهای فراوانی بر پیکره نظام سمن ها بر جای گذارد.

به هر حال با نگاهی به سازمان های مردم نهاد موجود در کشور می توان به ابری از مسائل در نظام سمن ها رسید که سر رشته حل بسیاری از آنها، تصویب قانونی جامع و متناسب با شرایط کنونی کشور خواهد بود، تا بر این نظام آشفته نقشی نو در اندازد و با ایجاد فضای همدلی و همکاری بین ذی نفعان این نظام، اجرای آن را نیز تضمین نماید. قانونی که بتواند زمینه طراحی نظامی هوشمند و هماهنگ در رابطه با سازمان های مردم نهاد را فراهم کند و در ابعاد مختلف سیاستگذاری، تنظیم گری و تسهیل گریِ سمن ها، سازوکار مناسبی را پیشنهاد دهد. قانونی که بتواند تیغ دو لبه سازمان های مردم نهاد را به سمتی بگرداند که نه تنها دل نگرانی حاکمیت از اثرات سوء آن ها را برطرف نماید بلکه ابزاری در راستای افزایش هرچه بیشتر مشروعیت حاکمیت باشد. قانونی که نه در میان کلمات بلکه در اجرا نیز بتواند باری از مشکلات سازمان های مردم نهاد بردارد. قانونی که بتواند نهادهای حاکمیتی فعال در این حوزه را نیز همسو با هم و در راستای هدفی واحد به حرکت درآورد و اهرمی برای توسعه مشارکت های مردم در جهت افزایش مرجعیت اجتماعی حاکمیت گردد.

تصویب قانون یا آیین نامه، هر چه که باشد مدتی است در بین نهادهای سیاستگذار کشور دهان به دهان شده تا بر زخم های سازمان های مردم نهاد مرهمی باشد. لایحه ای که می خواست قانون باشد اما به مجلس نرسید و در هیئت وزیران ماند و آیین نامه شد. آیین نامه ای که بعد از گذشت حدود یازده سال از تصویب آیین نامه سال 1384 هیئت وزیران تلاش دارد با تغییر برخی سازوکارها تحولی در نظام سازمان های مردم نهاد باشد.

آیین نامه ای که از سال 1384 تلاش داشت با هماهنگ نمودن بدنه دولت در امور مربوط به سمن ها، چرخ رونده مشارکتهای مردمی را با سرعت بیشتری همراه سازد. مقصودی که به گفته بسیاری از فعالان این نظام به دلایل مختلفی همچون همراهی نکردن نهادهای حاکمیتی فعال، در اولویت قرار نگرفتن موار آیین نامه در دستگاه های متولی، جدایی سمن ها در امور اجرایی آن و همچنین نگاه نظارتی در بندهای آیین نامه به سرانجام نرسید.

با این وجود آیین نامه مصوب سال 1395 سعی دارد با توسعه عملکرد مراجع نظارتی به شورا، وظایف سه گانه سیاستگذاری، تنظیم گری و تسهیلگری را بازنویسی و مدیریت نماید. مراجع نظارتي که در آیین نامه 1384 مشتمل بر هيأت نظارت شهرستان (متشكل از فرماندار، نماينده شوراي اسلامي شهرستان و نماينده سازمان هاي غيردولتي شهرستان)، هيأت نظارت استان (مركب از استاندار، نماينده شوراي اسلامي استان و نماينده سازمان هاي غيردولتي) و هيأت نظارت كشور (مركب از معاون ذيربط وزيركشور، نماينده شوراي عالي استان ها و نماينده سازمان هاي غيردولتي) بودند و وظایف کلی دریافت و بررسی اساسنامه متقاضیان تاسیس سازمان، دریافت گزارش عملکرد اجرایی و مالی سالانه، رسیدگی موردی بر عملکرد اجرایی و مالی سازمان و نظارت بر اجرای مقررات را برعهده داشتند.

این مراجع با تغییر رویه کارکردی و افزایش تعامل با ذی نفعان در آیین نامه جدید به شوراهایی تبدیل گردیده اند که وظایفی بیش از نظارت را بر عهده خواهند داشت. شوراي ملي توسعه و حمایت از تشكل‏ها، شورای استانی و شورای شهرستانی که هر کدام مرکب از نمایندگانی است که به نحوی در بدنه دولت با سازمان های مردم نهاد تعامل دارند. به نحوی که "شورای ملی" مركب از معاون اجتماعي وزير كشور به‏ عنوان رییس، نمايندگان وزارت خانه ‏هاي تعاون، كار و رفاه اجتماعي، ورزش و جوانان و دادگستری و سازمان ‏هاي حفاظت محيط زيست و ميراث فرهنگي، صنايع دستي و گردشگري و معاونت‏ هاي امور زنان و خانواده و حقوقي رييس ‏جمهور و حسب مورد دستگاه يا دستگاه هاي اجرايي ذي‏ربط و چهار نماینده منتخب از تشكل‏های ملی و منطقه‏ اي، و شوراهای استانی و شهرستانی نیز با ترکیبی مشابه در سطوح پایین تر.

به عبارتی این آیین نامه تلاش دارد با کنار هم نشاندن نمایندگان دستگاه های مختلف و ایجاد هماهنگی بین آنها در سه سطح ملی، استانی و شهرستانی در ابعاد سیاستگذاری (تعيين سياست‏هاي‏ ترويجي، تشویقی و فرهنگ‏سازي، تعيين سياست‏هاي حمايتي براي توان‏افزايي و توسعه کمی و کیفی تشكل‏هاي شهرستاني)، تنظیم گری(نظارت بر تشکل ها و رسيدگي به اعتراضات آنها، ارایه گزارش موردی و سالانه از وضعیت کمی و کیفی توسعه تشكل‏های شهرستانی و محلی به شورای ملي و شوراي استاني مربوط) و تسهیل گری(هماهنگي ميان دستگاه هاي اجرایی به منظور ظرفیت‏ سازی، ساماندهی و توانمندسازی براي توسعه تشكل‏ها، حمایت از مشارکت تشكل‏هاي استاني در فرآیند توسعه پایدار استان، تعامل با دستگاه هاي اجرايي شهرستان درخصوص نحوه واگذاری امور اجتماعی قابل واگذاری شهرستان) نقش ایفا نماید. با این وجود با نگاهی به قوانین و آیین نامه های گذشته می توان مواردی زیر را مورد توجه قرار داد:

1.حضور نمایندگانی از سازمان های مختلف دولتی در شورای ملی هرچند می تواند بارقه امیدی در هماهنگ نمودن دستگاه های اجرایی در زمان مواجه با سمن ها باشد اما آیا عدم حضور سازمان هایی همچون کمیته امداد، سازمان بهزیستی، سازمان اوقاف، نیروی انتظامی و یا حتی نهادی همچون حوزه علمیه که به نحوی هرکدام خود را متولی بخشی از نظام سمن ها می دانند، باز هم سبب خواهد شد تا مشکلات هماهنگی در این نظام برطرف گردد؟ به علاوه هرچند با اجرای صحیح موارد مندرج در این آیین نامه می توان سازوکار مناسبی در راستای رصد و بازرسی از سمن ها ایجاد کرد اما حضور نهادهای متعدد با این وظیفه قانونی همچون نیروی انتظامی و سازمان اوقاف و امور خیریه آیا موجب سردرگمی سمن ها و یا ایجاد راه های مختلف در نادیده گرفتن نهادهای بازرس نخواهد شد؟

2.هرچند حضور دبیرخانه شورای ملی در وزارت کشور که علاوه بر دسترسی آسان به بخش های مختلف دولت، مجرایی مناسب برای سیاستگذاری در نظام سمن هاست، اما لازمه پویایی و چابک بودن چنین دبیرخانه ای تمرکز و اشراف کامل مسئولینی است که در آن فعالیت دارند، مسئولینی که بتوانند به خوبی فضای حاکم بر سمن ها را رصد نموده و سازوکارهای اجرایی چنین آیین نامه ای را فراهم نمایند. با این وجود عدم ایجاد دبیرخانه ای مستقل و قرار گرفتن مسئولیت های مندرج در آیین نامه در اولویت های پایین بخش های مربوط که عموما چندین وظیفه همزمان برعهده دارند، به حاشیه رفتن چنین شوراهایی همچون مراجع نظارتی آیین نامه گذشته، دور از ذهن نخواهد بود. به علاوه تغییرات ناگزیر مدیریتی در بخش های دولتی و تغییر و تحول شوراها نیز که با تغییر رویه آن نیز همراه خواهد بود از دیگر آفت های این شوراها خواهد بود که موجب عدم تمرکز مسئولین و عدم اجرای درست برنامه ها خواهد بود.

3.حضور نمایندگانی از شبکه های ملی و منطقه ای در دبیرخانه مدنظر در صورت ایجاد سازوکار درست در تعیین نمایندگان اصلح مسیر مناسبی است که می تواند موجب مطرح شدن موضوعات مدنظر سازمان های مردم نهاد در شورا و ارائه بازخوردهای منطبق با واقعیت از وضعیت سمن ها به شورا گردد. با این وجود نبود روال مشخص در تعیین چنین نمایندگانی می تواند منجر به انتخاب جهت دار و در نهایت منقطع شدن ارتباط سمن ها با شورا شده و اعتماد سمن ها به چنین شورایی را کاهش دهد.

4.تصمیم گیری و نظارت بر نهادهای مدنیِ خارجی در کشور نیز در این آیین نامه به كارگروهي مرکب از معاون وزارت کشور (رييس) و نمايندگان‏ وزارت‏ امور خارجه و وزارت‏ اطلاعات سپرده شده است که با فرض تشکیل چنین کارگروهی به صورت منظم، حکایت از سخت گیری بیش از اندازه به حضور سمن های بین المللی در ایران و در نهایت عدم نقش آفرینی مناسب آنها خواهد داشت. این در حالی است که بسیاری از این سخت گیری ها در زمان ورود سمن های بین المللی بوده و ساختار مناسبی برای پایش مستمر چنین سازمان هایی عموما با غفلت همراه خواهد بود. به نحوی که بی توجهی به ایجاد شاخص های صحیح در مواجه با سمن های بین المللی موجب تصمیم گیری های سلیقه ای و در نهایت بروز مشکلات جدی در حضور سمن های بین المللی در کشور و عدم استقبال آن ها خواهد بود.

5.توجّه به برون سپاری برخی از فعالیت های بخش دولتی در سطوح ملّی و منطقه ای به سمن ها از نقاط قوّت این آیین نامه و آیین نامه ی سال 84 است، هر چند سازوکار انگیزشی موفقی برای بخش های دولتی نسبت به همکاری با سمن ها در نظر گرفته نشده است. از این رو به نظر می رسد اگر بخش های دیگر دولت نیز با شناخت از ظرفیت جذب منابع مالی و کمک های داوطلبانه (به عنوان مثال تامین سالانه یک سوّم از بودجه ساخت مدارس را از طریق کمک های مردمی در سال 1394)، ملزم به تأمین بخشی از منابع خود از مشارکت های مردمی شوند، اجرای بهتر این بند از آیین نامه محقق خواهد شد.

6.آیین نامه مذکور هرچند تلاش نموده تا با محول نمودن برخی نقش های سیاستگذاری، تنظیم گری و تسهیل گری به شوراها فرآیند حکمرانی نظام سمن ها را تکمیل نماید، اما مواردی همچون تامین منابع دانشی مورد نیاز سمن ها (به عنوان نمونه ایجاد رشته های دانشگاهی تخصصی در مدیریت سمن ها، حمایت از سمن های دانش بنیان و یا در نظر گرفتن بودجه پژوهشی مورد نیاز)، ایجاد زیرساختهای اطلاعاتی، حمایت از ایجاد سازوکارها و نهادهای ارزیابی و رتبه بندی سمن ها، سازوکار نیازسنجی و تعیین اولویت های اصلی کشور برای سوق کمک های مردمی، سازوکار ایجاد ساختارهای مناسب در استفاده از ظرفیت های ایرانیان خارج از کشور، چگونگی به روز رسانی آیین نامه بر اساس بازخوردهای مجریان، تعیین روندهای آینده در راستای ایجاد و توسعه سمن های مورد نیاز آینده و چگونگی حمایت از سمن های ایرانی با حیطه فعالیت های بین المللی تنها تعدادی از اجزای مغفول این آیین نامه است که از جامع نبودن چنین آیین نامه ای خبر می دهد.

به هر حال هرچند تصویب چنین آیین نامه ای شاید در کوتاه مدت بتواند برخی از مشکلات فعلی سمن ها را برطرف نماید اما همان طور که گفته شد وجود برخی مشکلات در اجرایی سازی این آیین نامه و همچنین عدم همراهی نهادهای مرتبط، ایجاد تحولی قابل انتظار در این نظام را دور از ذهن می دارد. از این رو لازم است هرچه سریع تر با همدلی دولت و مجلس و دیگر نهادهای مرتبط، قانونی تصویب گردد تا علاوه بر حذف تعارضات و اختلافات موجود در بین ذی نفعان، زمینه ایجاد نظامی منسجم و یکپارچه برای سازمان های مردم نهاد فراهم آمده و از این طریق نه به سمن ها و مردم مشتاق مشارکت در توسعه همه جانبه جامعه، بلکه به پیشبرد سریعتر اهداف و آرمان های جمهوری اسلامی ایران کمک نماید.