تأملی بر نهادی شدن امور خیر و مردم نهاد در ایران
محمدرضا پویافر[۱]
نظام حکمرانی خیریه‌ها و مدیریت امور خیر، نیکوکاری و فعالیتهای داوطلبانه در جامعه، تأثیر مهمی بر جهت گیری فعالیتهای یادشده در سطوح مختلف اجتماعی، ماهیت و عملکرد فعالان و بازیگران این عرصه دارد. در نتیجه، تعریفِ چگونگی تعامل دولت با امور مردم نهاد و خیریه، تأثیر زیادی به عملکرد و اثرگذاری این امور خواهد داشت. آنچه در نظام حکمرانی موسسات غیر دولتی مردم نهاد اعم از سازمانهای داوطلبانه عام‌المنفعه یا موسسات خیریه در ایران وجود دارد، ویژگیهای خاصی دارد که به نوبه خود موجب شکل گیری یک نوع وابستگی و آمیختگی شدید امور خیر و مردم‌نهاد به دولت [۲] شده است. البته آنچه در اینجا به آن پرداخته میشود، فارغ از تمرکز اصلی بر معرفی الگوی مطلوب مدیریت و نظام حکمرانی موسسات و فعالیتهای خیریه و داوطلبانه، تلاشی است در بررسی نهادی سازی امور خیر و داوطلبانه در جامعه، عوامل و پیامدهای اجتماعی آن. مراد از نهادی شدن در این مقاله، نظام یافتگی و رسمیت یافتنِ مجموعه‌ای از کنشهای اجتماعی در چارچوب هنجارها، ارزشها و معیارهای ارزیابی است. در این معنا، نهادی شدن معمولاً همراه با ساخت یافتگی و تثبیت شکلهای خاص از رویه ها و تمایز بین شکلهای مشروع و نامشروع از یکدیگر خواهد بود.
بر این اساس، با توجه به این که الگوی حاکم بر نظام مدیریت و حکمرانی امور خیر و مردم‌نهاد در ایران مبتنی بر نهادی‌سازی این امور است، ویژگیها، شرایط و زمینه های ایجاد، عوامل و پیامدهای اجتماعی این فرایند در جامعه مورد بررسیِ نظری قرار می‌گیرد تا از رهگذر آن بتوان پیشنهادی برای بهبود وضعیت فعلی در این حوزه جستجو کرد.
محتویات
ویژگی ها
در نظام حکمرانی نهادی شده‌ی امور خیر و نیکوکاری ایران، چند ویژگی مهم وجود دارد که در ادامه به هریک از آنها پرداخته می شود.
نظام قانونگذاری بدون مشارکت فعالان امور خیر: هرچند هنوز قانون رسمی مصوب مجلس برای تعریف چارچوب فعالیت سازمانهای مردم نهاد و از جمله موسسات خیریه وجود ندارد، اما آیین نامه های مصوب هیئت وزیران و دستگاه های اجرایی مختلف که مربوط به فعالیت موسسات خیریه می شود هم، عمدتاً بدون مشارکت جدی و موثر موسسات و فعالان امور خیر تنظیم و نهایی می شود. در واقع، قوانین فعالیت موسسات خیریه را دولت بر اساس اهداف و جهت گیری های سیاسی خود تنظیم کرده و به عنوان چارچوب فعالیت، به نهادهای ناظر به این موسسات ابلاغ می کند.
فرایند قانونی تأسیس موسسه خیریه: طبق قوانین و مقررات جاری، تأسیس یک موسسه مردم نهاد یا خیریه در چارچوب مراحل اخذ مجوز یک سمن (NGO) قرار دارد. در این فرایند، مراحل مختلفی برای معرفی و تایید نام موسسه، اسامی موسسان و مدیران، ارایه مدارک و استعلام‌های قانونی و مانند آن باید طی شود. بخشی از این فرایند در حال حاضر به صورت الکترونیکی و بخشی دیگر همچنان الزاماً باید با تحویل و ارسال مدارک به صورت فیزیکی طی شود.
تعریف خیر مقبول و خیر غیر مقبول از نگاه دولت: هرچند در متن مقررات نظارتی بر موسسات خیریه و سمن‌ها ظاهراً تمایزی بین انواع فعالیتهای داوطلبانه وجود ندارد، اما حمایتهای مالی و غیر مالی از برخی از انواع فعالیت ها و اهداف در موسسات خیریه، موجب نوعی تمایزگذاری عملی بین انواع فعالیت ها و امور خیر شده است؛ گویی که از سوی نظام رسمیِ حکمرانیِ امور خیر در ایران، امر خیرِ مقبول و امر خیر غیر مقبول تعریف شده‌اند و بر این اساس می توان از تمایزی بین «امرِ خیرِ خیر» و «امر خیرِ غیر خیر» نام برد. بر این اساس چنانکه بسیاری از آنچه که سازمانهای مردم نهاد انجام می‌دهند، خارج از چارچوب امور خیر تعریف می‌شوند.
ورود مستقیم دولت به امور اجراییِ خیر: در نظام حکمرانی خیریه ها در ایران، سازمانهایی هستند که وظیفه خود را رسماً فعالیت در امور خیر می‌دانند. سازمان اوقاف و امور خیریه به ویژه برای ساماندهی و نظارت بر وقف و موقوفات در کشور یکی از این سازمانهاست. کمیته امداد امام خمینی، بخشی از سازمان بهزیستی، بخشی از سازمان نوسازی و تجهیز مدارس کشور، و بخشهای خاصی از وزارتخانه‌هایی که وظیفه اصلی آنها فعالیت اجرایی مستقیم در امور خیر نیست، در امور و فعالیتهای خیریه مختلف برنامه های اجرایی گوناگونی را اجرا می کنند.
پیش از ورود به شرایط و زمینه های فرایند نهادی شدن امور خیر و داوطلبانگی در ایران، لازم است به دو نکته مهم اشاره شود. نخست آنکه شکل و حدی از حضور و مداخله دولت و در نتیجه نهادی سازی امور خیر در چارچوب نظام حکمرانی و سیاستگذاری امور خیر در یک جامعه، امری است که در تمامی کشورهای با الگوی موفق حکمرانی در این زمینه هم وجود دارد. اما پرسش اصلی و لازم به تأمل در این مورد، حد و شیوه این حضور و مداخله است. بنابراین از یک سو با توجه به ماهیت نظام سیاسی حاکم در ایران که بر آمده از انقلاب اسلامی و مبتنی بر آرمانهای دینی مشخصی بوده، به طور طبیعی انتظار می‌رفته که دولت برای حل مشکل محرومان و نیازمندان جامعه برنامه داشته باشد. اما از سوی دیگر، همچنان این پرسش مطرح است که حد و چارچوب این مداخله کجا و چگونه تعریف می شود؟
نکته مهم بعدی این است که در میان سازمانهایی که به آنها اشاره شد، برخی مانند سازمان اوقاف و امور خیریه که ضرورت کارکردی در ساماندهی امور وقف در کشور را دارند، یا بخشی از وظایف نظارتی و حمایتی در سازمانهای مختلف همچنان اهمیت و فایده عملکردی مهمی دارند که نشان می دهد نهادی شدن امور خیر، یک مفهوم کاملاً نابجا و نادرست در همه ابعاد مولفه‌های آن نیست. بنابراین آنچه در اینجا مورد بررسی انتقادی قرار می گیرد، نه سیاستگذاری کلان، نظارت صحیح بر عملکردها و حمایتهای عادلانه از فعالیت امور خیر و مردم نهاد، بلکه نهادیِ شدنِ امر خیر، به معنای ساخت یافتگی و رسمیت یافتگی فعالیتهای امور خیر از طریق دولتی شدن امور و موسسات خیریه، مداخله و ورود مستقیم دولت به امور اجرایی فعالیتهای خیریه و موارد مربوط به آن است. در ادامه شرایط و زمینه ها، عوامل و پیامدهای این شکل ناکارآمد از نهادی شدن امور خیر و مردم نهاد مورد بحث قرار گرفته است.
شرایط و زمینه ها
وابستگی اقتصادی به دولت: وابستگی فعالیتهای داوطلبانه و خیریه به دولت، نخستین زمینه موثر بر نهادی شدن امور خیر در ایران است. از آنجا که در حافظه تاریخی جامعه ایران، حکومت همواره قدرتمندترین بازوی اجرایی در نقش آفرینی اجتماعی تصور شده و با در اختیار داشتن بیشتر منابع کشور، عملاً هم به حفظ چنین نقشی علاقه داشته، به طور طبیعی بسیاری از فعالان اجتماعی و موسسات خیریه با این پنداشت که موفقیت آنها در گروه کمک حکومت است، شروع به فعالیت کرده اند.
ناتوانمندی در مدیریت امور: بسیاری از مدیران و فعالان امور خیر و مردم نهاد، فاقد مهارتها و دانش ضروری برای تأسیس یا مشارکت در مدیریت چنین فعالیتهایی هستند. این فقدان در دانش و مهارتها در ابعاد گوناگون ایده پردازی، جلب و نگهداشت منابع مالی و نیروی انسانی و مدیریت استراتژیک و سایر موارد موجب وابستگی بیشتر به دولت میشود.
فرافکنی و انتظار حل مسایل از دولت: با دلیل ناتوانمندی فعالان امور خیر و مردم نهاد از یک سو و وابستگی شدید این حوزه –مانند سایر حوزه های اجتماعی جامعه – به دولت از سی دیگر، عموم مسایل و مشکلات فعالیت های امور خیر و مردم نهاد نیز را سلب مسئولیتِ از سوی خودِ این فعالان، به دولت و عدم حمایت آن ربط داده شده و بر همین اساس، به جای اصلاح روشها و ارتقای دانش از درون برای رفع مشکلات، چشم انتظار مداخله و حمایت مستقیم دولتی می ماند، امری که در صورت تحقق به نوبه خود موجب افزایش مشکلات خواهد شد.
عوامل
به طور خلاصه عوامل موثر بر نهادی شدن امور خیر و مردم‌نهاد را می توان در دو دسته از عوامل تقسیم کرد:
واهمه از واگذاری تصدی دولتی
این واهمه از واگذاری تصدی دولتی خود در چهار بخش قابل تقسیم است.
- ترس از انحراف فعالیت های مردمی: بر این اساس همواره یک احساس واهمه از به بیراهه رفتن در مسیر فعالتیهای گروه های فعال اجتماعی و موسسات خیریه غیر دولتی از سوی دولت وجود دارد. گویی دولت همواره همچون یک پدر یا قیّمِ بزرگ نگران سرنوشت فعالیتهای موسساتی است که همچون فرزندان این پدر در حال تجربه تأثیرگذاری اجتماعی و کنشِ خیرخواهانه هستند.
- ترس از دست دادن منافع مرتبط: تصدی هر امری، در هر حال مشمول در اختیار گرفتن امتیازات مربوط به آن امر هم خواهد بود. بنابراین، جاذبه در اختیار داشتن مداوم این امتیازات به به اندازه کافی پتانسیل تأثیرگذاری نامناسب بر فرایند سیاستگذاری و حکمرانی نظام امور خیر و مرم‌نهاد خواهد داشت.
- ترس از دست دادن فرصتهای تبلیغی و رسانه‌ای: با تصدی دولتی بر فعالیتهای مردم نهاد و امور خیر، فرصت مناسبی برای اثرگذاری تبلیغی و رسانه‌ای بر جامعه هدف(خیّران و فعالان اجتماعی از یک سو و جامعه هدف آنها از سوی دیگر) فراهم میشود. این سطح از تأثیرگذاری می تواند دامنه متنوعی از گروه های اجتماعی را شامل شود.
- ترس از دست دادن توان بسیج گروه ها: تصدی دولتی می تواند امکان فرخوان و بسیج گروه های مختلف در جامعه هدف(گروه‌هایی که در بند بالا اشاره شد) را در اختیار دولت قرار می‌دهد. از این رو، پتانسیل یادشده در تصدی دولتی به نوبه خود توان ترغیب دولت را به نگهداشتِ تصدیِ خود بر این عرصه خواهد داشت.
ساختار فرهنگیِ غیر مشارکتی و تکلیف محور
آنچه در تاریخِ تحولات اجتماعی ایران از تجربه های فعالیت داوطلبانه یا کمکهای خیر مشاهده می شود، در اغلب موارد شامل حرکتهایی فرد محور یا با تکلیف از سوی یک فرد به گروه های مردمی بوده است. بنابراین، کاملاً محتمل است که ته نشستهای فرهنگی چنین تجربه های اجتماعی موجب شکل‌گیری نوعی از فعالیتهای مردم نهاد و خیریه شود که اساساً در آن، گروه های فعالِ اجتماعی و موسسات خیریه بیش از آنکه خود به ایده پردازی، برنامه ریزی و اقدام برای جلب منابع در جهت تحقق اهداف بر آیند، به انتظار تکلیف و ابلاغ وظایف از سوی دولت بمانند. در پاسخ به چنین انتظاری، دولت نیز با ورود مستقیم به میدانِ عملِ امور خیر و داوطلبانه هم، چنین الگویی از فعالیت گروهیِ را استمرار می بخشد و هم در پی افزایش رضایت و مقبولیت موسسات مردم‌نهاد و خیریه بر می‌آید. البته در این میان، آنچه در فرایند نهادی‌شدنِ رخ می‌دهد، ابلاغ مجموعه‌ای از دستورالعمل‌ها برای معرفی برنامههای مورد تأیید و مورد حمایت دولت و به نوعی، نفی شکلهای دیگر فعالیتهای اجتماعی و امور خیر است. بنابراین، دولت با این کار، حمایتهای مالی و غیر مالی خود را هم منوط به تبعیت از برنامه‌ها و فعالیتهای خاص می‌کند که فعالان اصلی امور مردم نهاد و خیریه کمترین نقش را تهیه آنها داشته‌اند.
پیامدها
- کاهش اعتماد به حاکمیت: نخستین پیامد نهادی شدن امور خیر و مردم نهاد در جامعه، کاهش اعتماد اجتماعی در سطح اعتماد مردم به حاکمیت است. وقتی دولت خود را متولی اصلی امور اجتماعی در همه زمینه‌ها معرفی می‌کند و خود نیز –با دخالت مستقیم یا تأسیس موسسات مردم نهادِ و خیریه دولتی- در تمامی عرصه‌های مربوطه وارد میشود، مسئول اول و آخر پیامدهای این فعالیتها خواهد بود. این فعالیتها با زیر سوال بردن فعالیت مستقل داوطلبانه، موجب کاهش اعتماد به حاکمیت میشود.
- افزایش هزینه های مالی دولت: ورود مستقیم دولت به عرصه‌های یادشده، به نوبه خود هزینه این نوع فعالیتها را نیز به بودجه عمومی دولت تحمیل می‌کند. این هزینه ها در صورتی از سوی دولت تأمین میشود که نحوه اولویت بندی بین هزینه کرد در انواع فعالیتها و امور مردم نهاد و خیریه، خود موجب انواع اعتراضها و بی اعتمادی‌های گروه های مردمی به دولت می شود.
- افزایش هزینه های زمانی و پرسنلی: به میزانِ درگیری مستقیم حاکمیت در امور مردم نهاد و خیریه، نیروی انسانی بیشتر و زمان بیشتری از دولت صرف اموری میشود که می توانسته با واسپاری به گروه ها و موسسات مردمی، به شکلی بهتر انجام شود.
- بازتولیدِ انتظار مداخله دولت در همه امور: استمرار رویه نهادی‌سازی و دولتی‌شدن امور مردم نهاد و خیریه، هرچند گاه با این توجیه که این دخالت مستقیم با خواست خود مردم انجام شده، به تشدیدِ انتظارِ حمایتِ دولت از همه امور اجتماعی در بین مردم منجر میشود. در نتیجه، این رویه نادرست به نوبه خود، موجب استمرار یک سنت فرهنگی نادرست در پیشینه فرهنگی جامعه ایرانی میشود؛ پیشینه‌ای که به طور معمول انتظار دخالت حکومت را در جزیی‌ترین مسایل جامعه دارد و بر این اساس به شکلی غیر‌مستقیم، به سلب تکلیف و رفع مسئولیت از تک تک شهروندان نیز منجر میشود.
- کاهش خلاقیت و تنوع در برنامه‌ها: از آنجا که در سازمانهای دولتی، اساساً بر اساس تکالیف و برنامه های ابلاغی از رده‌های بالاتر عمل می‌کنند، حداقلی از خلاقیت و نوآوری در برنامه ها و جهت گیری‌های اجرایی را از خود نشان می‌دهند. بنابراین، بدون دخالت واقعی گروه‌های مردمی و غیر دولتی، امکان طراحی و اجرای برنامههای متنوع و خلاقانه اجتماعی، فرهنگی و خیر نیز کاهش می‌یابد.
پرسش نهایی: چه باید کرد؟
بر اساس آنچه در بخشهای پیشین آمد، به طور کلی می‌توان گفت که نقصها و اشکالات نهادی شدن امور مردم نهاد و خیر، ضرورت واسپاری واقعی این امور را به مردم و گروه‌های غیر دولتی نشان می‌دهد. این واسپاری در دو محور کلی زیر می تواند محقق شود:
- محدود شدن دخالت مستقیم دولت: محدوده دخالت دولت می تواند به سطوح قانونگذاری و سیاستگذاری، تسهیل، حمایت و نظارت بر امور محدود شود. بر این اساس لازم است دولت تا حد امکان از تأسیس هر نوع سازمان مردم نهاد یا خیریه به صورت مستقیم یا با حضور شخصیتهای حقوقی حاکمیتی خودداری کند تا به بازسازی اعتماد اجتماعی به ساختارهای دولتی کمک شود. از سوی دیگر، با نظارت نظام‌مند بر این امور، برای تمامی گروه‌های اجتماعی این اطمینان را به وجود آورد که از فعالیت شفاف و صحیح موسسات و سازمانهای مردم نهاد و خیریه مراقبت و بر آنها نظارت کافی دارد.
- توسعه گستره مفهومیِ امر خیر: با توجه به فرهنگ دینی جامعه و تمایز جامعه ایرانی از جامعه غربی، لازم است نهاد رسمی دین که در تعامل کامل با نظام حاکمیت است، با کنار گذاشتن تعاریف محدود از امر خیر، با فعالیت عملیِ خود در این زمینه، گستره مفهومی «امر خیر» را به فراسوی خیرِ سنتی گسترش دهد و هر نوع فعالیتِ بدون منفعت شخصی، برای تأمین نفع یا صلاحِ دیگری را در حوزه امر خیر تعریف کند؛ خواه این فعالیت یک فعالیت برای حفظ محیط زیست باشد، یا تلاش برای کاهش آلودگی هوا، یا اسکان زنان خیابانی، مبارزه با مواد مخدر و مانند آن. این رویه می‌تواند با جلوگیری از تمایزگذاری عمدی بین آنچه به طور سنتی امور خیر (و دارای ثواب الهی) تصور میشود با امور خیر اولویت دار نوین، امکان عرفی شدن امر خیر در جامعه‌ی دینی همچون ایران را بگیرد و مطابق با چارچوب آموزه های اسلامی، هر عمل خیرخواهانه برای جامعه را «امر خیر دینی» بداند.
