نهاد حکمران؛ سیاست گذار یا تصدی گر

گفتگو با محمدمهدی جعفری عضو شورای پژوهشی پژوهشکده سیاست گذاری و تحلیل راهبردی آیندگان

میلاد مرادی: دولت ها در برابر جامعه وظایفی دارند و از این رهگذار، سیاست هایی را در حوزه های مختلف تدبیر می کنند که مبنای عمل قرار می گیرد. بهبود کیفیت تصميمات دولت در عرصه اداره کشور که مجموعا در منظومه ملی سیاست گذاری کشور تجمیع می شود. یکی از اصلی ترین مسائل حوزه حکمرانی است. در عرصه نیکوکاری نیز، نیازمند تصمیمات صحیح هستیم که با اجرای آنها سرمایه اجتماعی و در نتیجه قدرت ملی افزون شود. پژوهشکده سیاست گذاری و تحلیل راهبردی آیندگان به عنوان اندیشکدهای خصوصی در وادی سیاست پژوهی و مطالعات راهبردی، تلاش دارد کیفیت سیاست های نظام حکمرانی را ارتقاء دهد. این موسسه پژوهش های متعددی را در خصوص وقف و خیریه انجام داده است. گفت وگوی پیش رو با مهندس «محمدمهدی جعفری» از اعضای شورای پژوهش این پژوهشکده است. با ایشان به گفت وگو نشستیم تا چالش های نیکوکاری را در سطح حاکمیت بررسی کنیم.

به نظر شما چالش ها و مشکلات موجود در تعامل بين نظام حکمرانی و لایه های مختلف سیاست گذاری با امور خیریه در چیست؟

اگر بخواهیم مشکلات موجود در نظام حکمرانی وقف و خیریه کشور را دسته بندی کنیم و به ترتیب از سطح کلان به خرد نگاه کنیم، اولین چالش مربوط به القای نقش نهاد حکمران در حوزه وقف و خیریه کشور است. وقتی کشورهای مختلف را در این زمینه بررسی می کنیم که ببینیم آیا نهادی مستقل در زمینه وقف و خیریه حکمرانی می کند، به این نتیجه می رسیم که پاسخ به این سؤال چندان مشخص نیست. چراکه برخی کشورهای موفق در این زمینه نهادی مستقل دارند و برخی کشورهای موفق دیگر اتفاقا این نهاد مستقل را ندارند. به عنوان مثال کشور آلمان که اتفاقا کشور موفقی در زمینه خیریه است، نهاد مستقل حکمران در امور خیر ندارد و دستگاه های مختلف هرکدام وظیفه ای در این حیطه دارند. فعالیت های حکمرانی مربوط به وقف و خیریه به چهار فعالیت مشخص تقسیم می شود که شامل مباحث مربوط به سیاست گذاری، تنظیم گری، تسهیلگری و ارائه خدمات است. اولین مشکلی که در این وادی در کشور ما وجود دارد این است که حوزه وقف و خیر را به صورت جداگانه اداره می کنیم. حتی حوزه خیر در کشور ما به نوعی اساسا مدیریت نمی شود؛ یعنی متولی واحدی به ثبت و نظارت در این زمینه نمی پردازد. چیزی که در کشورهای موفق دیدیم آن بود که معمولا این دو حوزه را از یکدیگر جدا نمی کنند، هر چند که در برخی کشورها حتی کشورهای غربی مفهوم وقف پررنگ تر بوده و در برخی کشورهای دیگر نیز حوزه خیر پررنگ تر است.

اما چالش بعدی ورود نهادهای حکمران به عرصه تصدی گری و اجرای نیت است. در اکثر کشورها نهادهای حکمران در این زمینه، از وادی تصدی گری و اجرای نیت خارج شده اند و به این موضوع نمی پردازند. مگر در کشورهایی مانند سوریه که نتوانسته اند به خوبی این حوزه را مدیریت کنند. کشور سوریه نیز مانند کشور ما، نهاد حکمران همزمان در حال سیاست گذاری، تنظیم گری و تصدی گری است. این در حالی است که در اکثر کشورهای موفق در این زمینه از جمله آلمان، ژاپن و آمریکا چنین موضوعی را مشاهده نمی کنید. وقتی نهادی می خواهد به عنوان ناظر یا تنظیم گر ایفای نقش کند، باید از حوزه تصدی گری خارج شود. چراکه مشکلات زیادی به وجود می آورد. در چنین حالتی نهادهای حکمران در بسیاری از موارد با خیریه ها رقابت می کنند و به نوعی شأن حاکمیتی آن زیر سؤال می رود. بنابراین به نظرم اتفاقی که باید به صورت اورژانسی در نظام حکمرانی وقف و خیریه کشور بیفتد این است که سازمان های حکمران باید از تصدی گری دست بردارند. اما چالش سوم مربوط به نوع مواجهه نهاد حکمران با سه نقشی است که باید بپذیرد؛ یعنی سیاست گذاری، تنظیم گری و تسهیلگری. هرچند که باید این نکته را نیز گفت در بسیاری از کشورها نهاد حکمران حتی یک یا دو نقش از این سه نقش را واگذار کرده است. همان طور که اشاره کردم یکی از این نقش ها تسهیلگری است که به معنای بسترسازی برای فعالیت بیشتر خیریه ها و موقوفات است. اکنون خیریه ها و موقوفات ما فعالیت های بهره وری انجام نمی دهند و به منابع خود بیشتر به عنوان هزینه جاری نگاه می کنند. مدیران خیریه ها و موقوفات نیز اکثر کسانی هستند که به صورت تخصصی به این موضوع نمی پردازند و معمولا تخصصی در این زمینه ندارند. در نظام خيرية انگلستان که بسیار نیز پیشرفته است، بخشی به نام «نگهبان خیریه» شکل گرفته است که خودشان نیز خیریه هستند. این بخش نقش تسهیلگری فعالیت های خیریه را بر عهده دارند؛ یعنی به نوعی به خیریه ها کمک می کنند تا به صورت تخصصی و علمی فعالیت کنند. اتفاقا این نقشی است که سازمان اوقاف در کشور ما به خوبی می تواند ایفا کند. همچنین ما در بسیاری از کشورها بانک وقف یا صندوق وقف داریم که از فعالیت های خیریه و موقوفات پشتیبانی مالی می کند؛ مثلا به خیریه ها وام می دهند تا بتوانند فعالیت های خود را بهتر اجرا کنند. از این رو باید گفت در کشور ما نهاد خاصی این وظیفه را بر عهده نگرفته است و این گونه از خیریه ها پشتیبانی نمی کند.

چالش دیگر در زمینه تنظیم گری این حیطه است. یکی از مهم ترین مشکلات در این خصوص در کشور ما بحث مجوز دادن، تدوین دستورالعمل ها و رویه ها، ثبت مؤسسات خیریه ، ارزیابی و رتبه بندی آنها است. درباره موقوفه ها، سازمان اوقاف این کار را انجام می دهد؛ اما درباره خیریه ها مسیر مشخصی نداریم و سازمان های مختلفی در این زمینه دخیل هستند. اکنون تنها در بحث موقوفات است که سازمان اوقاف هم مجوز می دهد و هم صرفا نظارت مالی انجام میدهد. جز این دو موضوع، اتفاق دیگری در خصوص تنظیم گری نمی افتد؛ مثلا، در بحث تدوین دستورالعمل ها و رویه ها تنظیم گري خاصی انجام نمی گیرد. برای نمونه اگر شخصی قصد داشته باشد کتابی یا مالکیت معنوی چیزی را وقف کند، هیچ نوع وقف نامه ای برای این دست از موضوعات نداریم. حتی در بحث نظارت مالی نیز مشخص نیست که موقوفات و خیریه های ما چگونه افزایش سرمایه میدهند و جلب مشارکت می کنند. اکنون در معابر و خیابان ها افرادی را مشاهده میکنیم که قبض خیریه خاصی را نشان می دهند تا کمک جمع آوری کنند، سؤال این است که نظارت بر صدور این قبضها چگونه است؟ در کشورهای پیشرفته هر خیریه ای اجازه صدور قبض ندارد؛ یعنی خیریه ها رتبه بندی شده و اگر به رتبه خاصی دست پیدا کنند، آنگاه اجازه صدور قبض خواهند داشت. یا فقط برخی از خیریه ها بر اساس رتبه ای که دارند، این اجازه را دارند که در برخی رویدادها یا کمپین ها شرکت کنند و اجازه حضور در مجامع عمومی تر را ندارند. در کشور ما نظام حکمران مشخصی به این موضوعات و تنظیم گری آنها نمی پردازد. همان طور که گفتم حتی برخی کشورها عرصه تنظیم گری را نیز به خود خیریه ها واگذار کرده اند. دراین باره در کشور آلمان نهادی به نام «DZI» وجود دارد که چیزی شبیه همین سندیکاهای کشور خودمان است. در این نهاد نماینده های مختلفی از خیریه ها، موقوفات و از جمله از خود نهاد حکمران نیز حضور دارند. این نهاد بسیاری از وظایف تنظیم گری از جمله رتبه بندی، تدوین دستورالعمل ها، رویه ها و حتی تعریف جوایز مختلف را انجام میدهد. علاوه بر چالش هایی که عرض کردم، موضوعی که در بسیاری از کشورها، نهادهای حکمران به آن توجه اساسی دارند، شفافیت و افزایش اعتماد عمومی به این عرصه است که کلیدی ترین هدف است. متأسفانه در ایران به این موضوع بی توجه هستیم.

در واقع حالتی پیش آمده است که وظایف اصلی نهاد حکمران که همین موضوعات است، انجام نمی شود؛ در عوض نهاد حکمران به دنبال تصدی گری و موقوفه داری است. در بحث شفافیت، در کشورهای پیشرفته نظامی مختص به شفافیت در خیریه ها وجود دارد که برخی از این نظامها اجباری و برخی دیگر اختیاری هستند. اکنون در کشور ما مشخص نیست که اساسا چند خیریه داریم یا چند موقوفه در زمینهای مشخص فعالیت می کنند. بنابراین به نظرم اول باید پایگاه اطلاعاتی ای منسجم از خیریه های دارای مجوز و موقوفات مشخص داشته باشیم که در معرض عموم باشد. همچنین اطلاعات مالی خیریه ها از جمله اینکه از چه طریقی پول به دست آورده اند و کجا صرف کرده اند، باید شفاف باشد. در این زمینه در آمریکا نهادی به نام «چریتی نویگیتور » وجود دارد که اطلاعات مربوط به موقوفات و خیریه ها را به صورت آنلاین در اختیار مردم قرار میدهد.

به «چریتی نویگیتور» اشاره کردید. همان طور که مستحضرید این نهاد حاکمیتی نیست و خیریه است. این موضوع را چگونه می توان به وظایف حاکمیتی ارتباط داد؟ در واقع به نوعی در آن کشورها خود جامعه نیز پذیرفته است که بر فعالیت های خود نظارت کند.

همان طور که عرض کردم نهاد حکمرانی چهار کارکرد دارد که شامل سیاست گذاری، تنظیم گری، تسهیلگری و تصدی گری است. اکنون در بسیاری از کشورهای دنیا در زمینه وقف و خیریه نهادهای حکمران اکثرا به بحث سیاست گذاری می پردازند. حتی در بسیاری از کشورها تنظیم گری و تسهیلگری را نیز به خود خیریه ها واگذار کرده اند که مثال بارز آن همین «چریتی نویگیتور» است. به نظرم هم نهاد حکمران وهم جامعه در این موضوع نقش داشته اند. به عنوان مثال، تصمیمات «DZI» در آلمان از طرف نهاد حکمران پذیرفته می شود.

بنابراین از یک طرف خود حاکمیت این بستر را فراهم کرده است، از طرف دیگر، خود مردم، موقوفات و خیریه ها این چارچوب ذهنی را پذیرفته اند که باید خودشان بر کار خود نظارت کنند. بنده در زمینه اینکه مهم ترین برنامه کشورهای پیشرفته برای جذب منابع مردمی چیست، به چند کلیدواژه رسیده ام : مهم ترین آن ها همان بحث شفافیت و جذب اعتماد عمومی است؛ اما عامل مهم دیگر مشارکت دادن مردم در اداره امور کشور است. برای نمونه، در کشور ما اگر کسی بخواهد مبلغی را به خیریه کمک کند، هرچند خود آن مبلغ از مالیات معاف است؛ اما به جای مالیات حساب نخواهد شد. یعنی فرد باید مالیات بقیه فعالیت های خود را بدهد و چیزی از آن کم نمی شود. در صورتی که در بسیاری از کشورها اگر فردی به عنوان مثال یک هزار تومان به خیریه کمک کند، علاوه بر آنکه خود این مبلغ از مالیات معاف است، آن هزار تومان جزء مالیات وی حساب می شود و از کل مبلغ مالیات کسر می شود. در واقع در چنین نظام حکمرانی، سیستم کاملا انگیزاننده است. در چنین حالتی بحث فقرزدایی به عهده مردم خواهد بود.

در میان چهار چالشی که گفتید، به نظر شما حل کدام یک در اولویت است؟

به نظرم باید 2 کار اساسی در درجه اول انجام شود. ابتدا اصلاح سیستم نظارتی در حوزه وقف و خیریه که بسیار کلیدی است. سیستم خیریه ما سیستم اعتمادزایی نیست و شفافیت در آن وجود ندارد. از دو طریق نظام شفافیت اجباری و اختیاری می توان شفافیت ایجاد کرد. اما کار اساسی دوم که به نظرم باید انجام شود، اصلاح سیستم نظام مالیاتی کشور در حیطه وقف و خیریه است. درست است که بحث وقف و خیریه منبعث از اعتقادات اسلامی و انسانی است؛ اما چیزی که برای نظام حکمرانی کشور باید مهم باشد، این است که مردم در این کار درگیر شوند. مثلا در همان کشور آلمان، نهاد حکمران برای فعالیت های خیرخواهانه ای که در اولویت است، معافیت مالیاتی بیشتری در نظر می گیرد؛ یعنی عملا به مردم در کار خیر جهت می دهد. اکنون قوانین و مقررات ایران در زمینه خیریه نه تنها مشوق نیست، بلکه بازدارنده است که نمونه بارز آن، زمان طولانی برای گرفتن مجوز وثبت خیریه است.

اکنون چندین سال است این بحث مطرح است که باید نهادهای تنظیم گر وادی وقف و خیریه متمرکز شوند، به نظر شما چرا این اتفاق تابه حال نیفتاده است؟

ببینید در عمل با دو حوزه وقف و خیر مواجه هستیم. حتی برخی می گویند که امور خیر در واقع به نوعی سکولار شده وقف است. یعنی به وقف یک سری احکام شرعی نیز مترتب می شود؛ اما به امور خیر کمتر این نگاه می شود. به نظرم در کشور خودمان چون حوزه وقف به امور دین بیشتر مربوط است، مجبور شدیم که آن را به یک ساختار دیگری غیر از امور خیر ببریم. اکنون نیز سازمان اوقاف هرچند زیرمجموعه وزارت ارشاد است؛ اما نماینده ولی فقیه نیز است. بنابراین به نظر می رسد نوعی مرزبندی در کشور ما در این خصوص ایجاد شده است. اما خوب ما در بخش خیرنیزبا چنین مشکلی روبه رو هستیم، این را چگونه می بینید؟ این مشکل به نظرم به سوء مدیریت برمی گردد؛ یعنی ما در گستره خیر کاملا منفعلانه عمل کردیم. حتی در بسیاری از موارد نگاه ما به این حیطه نگاه تهدید است تا آنکه با نگاه فرصت به آن نگاه کنیم. اما در کل به نظرم قابلیت این وجود دارد که نهادی متمرکز برای تنظیم گری وقف و خیریه داشته باشیم؛ حتی اگر این امکان وجود نداشته باشد که بخش وقف و خیر متمرکز شوند، دست کم این اتفاق باید برای امور خیر رقم بخورد. اساسا در حال حاضر نهاد سیاست گذار در عرصه وقف و خیریه نداریم، هرچند گاهی اوقات از وزارت کشور یا سازمان اوقاف یاد می کنیم، اما واقعا چنین نهادی نداریم که برنامه کلان امور خیریه و وقف را مشخص کند.

در بحث اولویت های حوزه خیرو جهت دادن به رفتار خیر مردم در راستای اولویت ها به نظر شما نهادهای درگیر در این زمینه به چه طریقی می توانند این کار را انجام دهند؟

به نظرم اولین و مهم ترین کاری که باید در این زمینه انجام شود، اصلاح قانون و مقررات است که یکی از آنها اصلاح قوانین و مقررات مالیاتی است که عرض کردم. اما کار دیگری که باید صورت گیرد، مربوط به نهادهای فرهنگی و گفتمان ساز در کشور است. ببینید اکنون آموزش و پرورش و آموزش عالی ما با کمبود منابع مالی روبه رو هستند؛ در حالی که بسیاری از دانشگاه ها و نهادهای آموزشی دنیا از جمله دانشگاه هاروارد به شکل خیریه تأمین مالی می شود و بزرگ ترین موقوفه دانشگاهی در دنیا محسوب می شود، به طوری که ارزش این موقوفه ۳۰ میلیارد دلار است. جالب است که بسیاری از روسای دانشگاه های ما در خارج از کشور تحصیل کرده اند؛ اما اساسا به چنین موضوعی بی توجه هستند. حتی امروزه وقف در زمینه نظامی هم وجود دارد. در کشورهای اروپایی چنین وقفی دارند. بنابراین توجه کردن به این گونه اولویت ها نیازمند گفتمان سازی جدی است.

معمولا برخی از فعالان عرصه خیر این گلایه را مطرح می کنند که سازمان های حاکمیتی معمولا دیدگاه امنیتی به این بخش دارند. به نظر شما این دیدگاه تا چه اندازه وجود دارد و آیا به صورت کلی سمن ها می توانند مشکلات امنیتی ایجاد کنند؟

فارغ از نگاه های سیاسی، بنده این موضوع را وارد میدانم؛ یعنی چندان دور نمی بینم که گاهی اوقات ممکن است اهدافی پشت پرده برای تأسیس برخی خیریه ها و سازمان های مردمی وجود داشته باشد. به دو نمونه در کشورهای دیگر اشاره میکنم: مثلا میدانیم بنیاد نوبل خود موقوفه محسوب می شود. تاکنون از هر یک میلیون اسرائیلی در حوزه علم و فناوری یک نفر جایزه نوبل دریافت کرده است. این در حالی است که از میان کل کشورهای مسلمان تاکنون 4 یا 5 نفر در این زمینه نوبل گرفته اند. درست است که کشورهای مسلمان مقداری در زمینه علم و فناوری ضعیف عمل کرده اند؛ اما خوب بسیاری از افراد مسلمان در سایر کشورها در عرصه علم و فناوری شخصیت های علمی بسیار مطرحی هستند. قطعا این موضوع جای تأمل دارد. همچنین بنیادی در آمریکا به نام بنیاد کاولی وجود دارد که در حوزه علم و فناوری جایزه میدهد و بسیار معتبر است. جالب است که وزارت دفاع آمریکا از این بنیاد حمایت می کند، حوزه های تحقیقاتی آنها یکی است و پروژه های آن معمولا پروژه های اولویت دار وزارت دفاع آمریکا است. بنابراین احتمالا نهادی پوششی است که برای وزارت دفاع آمریکا فعالیت میکند. چه بسا مثلا این بنیاد یک سری انجمن ها را در کشور ما پیدا کند و جهت بدهد. اما راه حل این نیست که جلوی فعالیت های مردمی را بگیریم، بلکه بحث نظارت چه به لحاظ امنیتی و غیر امنیتی باید جدی گرفته شود.

پانویس

`